摘要：作为推进区域协调发展的重要举措和法治路径，区域协同立法对于推动地方立法和国家治理现代化有着重要的制度功能与深远意义。实践中，区域协同立法亦面临诸多合作难题和功能实现困境。这主要表现为，区域内经济社会发展事实上的不平等使得立法共识难以达成，整体主义的区域立法与局部主义的地方保护之间的冲突难以调和，区域内部促成协同立法的内在驱动力严重不足。为进一步激发区域协同立法的内在动力、达成各方协同立法的意愿，务必确立公平公正、协商一致、互利共赢的立法理念和原则，激发地方立法机关的自主性和积极性，加强中央立法机关的顶层设计和统一指导作用，并以健全的区域协同立法制度体系和常态化工作机制推动区域协同立法各项功能更好实现。

关键词：区域协调发展；区域协同立法；立法共识；合作意愿；立法工作机制

　　随着工业化和城市化进程的深入和人口的高度集聚，社会成员对于各种政府规制和公共服务产品的需求持续增长，经济发展和社会治理的很多事务需要特定区域以及区域内地方之间的横向合作才能有效完成。这在很大程度上使得个体化、碎片化的传统地方治理已经不能适应现代经济社会的发展需要。美国学者格雷夫斯描述了西方国家地方政府间关系的这种变化：“过去每个地方当局就像每个个体公民一样，是能够独立存在的，并多少能够自给自足，可是在今天，哪怕是一个比较小的地方当局，也几乎无法拥有足够的时间、人力、财力和设施来满足公众对现代政府的需要。30多年过去了，在90年代的今天，这方面的现实情况与过去相比有过之而无不及。在政府发生这样大的转折过程中，西方各国地方政府都找到了一条克服困难的办法，那就是政府间广泛的横向合作。这已成为现代西方国家国内政府间关系的一大特征。”

　　20世纪90年代以来，地方在立法过程中既相互竞争博弈又相互依存合作成为一个普遍态势。“西方国家中央政府在很多情况下，制定公共政策所面对的已经不是单独的地方政府，而是诸多的地方政府联盟。”为了解决共同面临的问题或推动某个领域的多主体共同治理，地方与地方之间通过签订协议、谅解备忘录或建立地区联盟、地方政府协会、地方首脑会议、地方政府间联络办公室等多种形式突破行政管辖边界、建立区域立法合作关系，通过常态化的协同立法来共同解决区域性治理的诸多问题。

　　中国是一个区域发展差异极大、发展极其不平衡的国家，这是我国的基本国情，也是实施区域协调发展战略的着眼点和出发点。随着中国式现代化进程的逐步深入，区域间经济发展差距持续拉大、不均衡性凸显，大气污染、自然资源保护、交通拥堵、江河流域治理等跨区域公共治理的问题层出不穷，而且常常超出单一地方政府的治理能力。尤其是现代交通和网络信息技术的发展为区域协调发展提供了强大的物质条件和技术支持，区域协调发展的外部需求不断拓展。为此，党的十九大报告提出“实施区域协调发展战略”，“建立更加有效的区域协调发展机制”。党的二十大报告强调“深入实施区域协调发展战略”，“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。党的二十届三中全会进一步要求“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”，并就深化立法领域改革专门提出“进一步探索区域协同立法”。

　　随着我国区域协调发展的进程不断深入，区域法治协调发展的现实需求不断显现。由此，区域协同立法作为一种新的立法现象应运而生。从字面意义来看，区域协同立法就是特定区域内、不具有隶属关系的同级地方立法机关相互配合、相互协助、横向合作，就区域经济发展和社会治理过程中带有共同性、牵连性、外溢性的事务制定统一法律规范的地方立法活动。从立法的属性来看，区域协同立法仍然位于地方立法的概念内涵与权限框架之内。它并未催生出一个凌驾于地方立法、介乎于中央与地方立法之间的新的立法类型，其立法权限也没有超出既有地方立法权限的范围。从立法的对象来看，区域协同立法所要规制的事务并非全国性事务，但其影响范围已经溢出单独的某个地方，仅凭单个的地方立法已经无法有效解决。

　　我国区域协同立法最早发起于东北三省，即辽宁、吉林、黑龙江于2006年7月签订的《东北三省政府立法协作框架协议》。这个协议标志着一个体现地域特色、旨在避免区域立法冲突和实现地方立法资源共享的省际立法协作机制正式启动。在此协作框架之下，东北三省之间的立法协作通过紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作三种方式进行。三省的立法协作既有利于保证东北区域的法制统一，也为全国其他区域协同立法机制的建立提供了最早的经验参照。

　　之后，很多地方共同签署了推动区域协同立法的相关文件。譬如，为推动京津冀区域协同立法，2015年《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》、2017年《关于京津冀人大立法项目协同办法》等文件陆续出台。这些文件确定了京津冀协调立法的重点领域和基本方向，并在环境保护、道路交通管理等领域推动开展了一系列协同立法活动。2020年，三地人大常委会分别通过了各自的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，在机动车等引发的环境污染治理方面确立了相同标准和统一举措，被视为京津冀地区开展协同立法的首个实质性成果。

　　2007年《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》的签署，意味着长三角地区开始逐步建立区域协同立法工作机制。2014年，沪、苏、浙、皖四地共同协商大气污染防治问题并确定地方立法的示范性条款文本。后在各自制定或修改的大气污染防治条例中，均以专章规定“长三角区域大气污染防治协作”，这表明长三角地区区域协同立法取得实质性进展。2018年，四地签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》，明确将聚焦交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新、公共服务普惠便利、环境整治联防联控等七个重点领域开展协同立法。此后，四地又陆续通过了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》《长三角地区人大常委会协同立法三年工作计划（2025—2027年）》等系列文件，进一步推动了长三角区域协同立法走深走实。

　　为推动珠三角地区区域协同立法，2016年广东省人大常委会制定了《广东省地方立法条例》，规定广东省内设区的市人大常委会之间可以在立法信息和资源共享方面加强联系。为推动成渝双城经济圈建设，2021年，四川、重庆就优化营商环境同步制定了《四川省优化营商环境条例》《重庆市优化营商环境条例》；2022年，就嘉陵江流域生态环境保护同步制定了《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》。同年，《四川省铁路安全管理条例》和《重庆市铁路安全管理条例》也同步施行。

　　（一）区域协同立法对于地方立法的功能与价值

　　区域协同立法实现了中国特色的地方立法合作，旨在为推动我国区域协调发展提供明确、稳定的制度保障，以立法协同逐步实现法治环境趋同，缩小特定区域内不同地方经济社会发展的制度差距、促进特定区域经济社会的协调发展。当前，区域协同立法对于我国地方立法发展的功能和意义主要表现为以下几个方面。

　　第一，通过区域内不同地方之间的立法合作，减少地方立法之间的冲突，促进特定区域内地方立法的内部和谐，推动实现全区域在经济发展和社会治理等方面的深度合作。区域内不同地方在平等协商、充分沟通的基础上进行协同立法，常常在本区域内带有示范性、共享性特征，有助于先进地方带动落后地方立法发展，让欠发达地方得以搭上较发达地方的便车，从而缩小区域内各地方在立法能力和制度供给方面的差距、构建一体化的区域法治环境。

　　第二，推动实现区域内地方立法资源的深度整合，必须依靠立法主体的深度沟通、立法内容与立法过程的有机结合。区域内各种人力、物力被集中和整合起来进行协同立法，不仅有助于实现区域内立法资源的优化配置、提高立法质量，而且能减少区域内不同地方就同一主题的重复立法、多头立法，从而有效节约立法成本，增强立法的权威性和实效性。

　　第三，区域协同立法为国家统一立法提供了区域性的经验事实，为推动中央立法提供了重要的立法试验田。由于中央立法机关就全国性事务进行立法的任务繁重、立法程序也更为严格，很有可能无法及时对经济发展和社会治理的新问题作出有效回应。区域协同立法则能够兼具地方立法“先行先试”的试验性要求和较大规模优势，不仅可以满足地方的局部立法需求，还将大大缓解中央立法的压力，并且能够为相关事项的全国统一立法进行有益的前期探索和提供丰富的经验支撑。

　　（二）区域协同立法对于超大规模国家治理的意义

　　首先，区域协同立法有助于在法治框架内发挥各个区域的局部优势、逐步缩小地区间的相对差距，从而形成国家治理的规模效应。这是因为，在超大规模国家的统一治理过程当中，不同区域基于不同的地理位置、自然条件、人口素质和历史文化传统而拥有不同的资源禀赋。换言之，不同区域以及同一区域的不同地方都有自己的比较优势。如果各个区域合理分工、各展所长，就有可能在各尽所能、优势互补的基础上促进生产要素的自由流动和公共事务的有效解决。反之，如果区域内部各地方之间各自为政、互设市场壁垒、恶性竞争，就可能导致区域合作和资源利用的零和博弈和“公地悲剧”，从而损害区域发展的整体秩序和共同利益。

　　早在1995年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》就提出“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的任务。党的二十大报告在论述区域协调发展时强调“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。因此，区域协同立法的核心功能在于通过区域协同立法推动区域发展过程中的规则统一化、市场一体化、社会协同化，逐步缩小区域内不同地方经济社会发展的制度差距，寻求区域发展的“最大公约数”，实现区域利益最大化，进而局部地缓解全国范围内发展不平衡不充分的困境，推动国家经济和社会同向发力、均衡发展。

　　其次，区域协同立法是在国家整体发展水平提高的条件下推动全体人民共同富裕、实现人民美好生活的题中要义所在。1978年，邓小平在谈及一部分地区先富裕起来的问题时提出：“一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”在此，邓小平提出的就是地区之间先富带动后富、然后共同富裕的发展理念。习近平总书记在谈到区域协调发展战略时指出，缩小协同发展差距要“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”。2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，要“深化改革开放，坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制”；“到本世纪中叶，建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制，区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面更加有效”。

　　显然，区域协同立法的目标在于通过生态环境、城市规划、人口流动、教育医疗、公共卫生、社会福利等领域的协同立法逐步实现区域内营商环境的一体化、公共利益分配的趋同化、区域公共服务的均等化。譬如，党的二十届三中全会提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”“探索建立全国统一的人口管理制度”等改革任务。接下来，在建立全国统一的人口管理制度的探索过程中，必然是首先实现特定区域内人口的统一管理，然后才是以点带面、以星火燎原之势逐步实现14亿多中国人口的统一管理和平等享受基本公共服务。

　　最后，区域协同立法是在全国范围内“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”、推动实现全体社会成员于法律面前人人平等的必然要求。正如马克思所言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在中国式现代化进程中，随着市场化、城市化进程的深入，环境污染、交通拥堵、食品安全、收入分配不均、公共服务缺位等区域公共治理问题可能引发大量的“发展起来以后的问题”。如果区域内部各地方之间法治环境、社会成员权利的差异性太大，落后地方人民的规则公平、权利公平、平等发展机会被长期剥夺，势必严重影响法律面前人人平等原则的实现，妨碍人民对于公平正义的感受，甚至会累积大量的社会不满情绪、滋生一系列社会问题。

　　从我国立法实践来看，区域协同立法尽管在理论上有了相当多的阐述，实践当中也取得了一些进展，但整体而言，关于区域协同立法的专门性文件为数并不多并且很多还只停留于内部文件层面、并未对外公开，真正形成常态化工作机制的区域也不太多。在立法领域主要限于大气污染防治、流域治理等环境保护领域，无论是立法数量还是立法规模都显得较为单薄。可以说，对于我国区域协调发展产生实质性影响、具有标志性意义的重大区域协同立法案例尚未出现。现实当中，区域协同立法普遍存在立法合作意愿不强烈、地方官员积极性不足、协同立法的动力有限等诸多问题。质言之，当前我国区域协同立法缺乏足够的内在动力支撑、面临巨大的功能实现障碍。这就从前端和源头制约了区域协同立法的深层次发展。

　　（一）区域内经济社会发展事实上的不平等使得立法共识难以达成

　　现实中，区域内各地方由于地理位置、自然条件、政治地位、经济社会发展等方面的客观差异直接导致了区域协同立法过程中的认知差异和利益差别。这就造成区域内不同地方之间实质性的话语权不平等以及利益协调的困难。譬如，粤港澳大湾区是继日本东京湾、美国纽约湾和旧金山湾之后的又一个具有世界意义的大湾区。这个巨大的城市群包括广州、深圳、珠海、中山、佛山、肇庆、东莞、惠州、江门等九个内地城市，以及香港、澳门两个特别行政区在内。粤港澳大湾区的特殊性在于，它存在两种政治制度、三个法域、三种货币、三个关税区、四个核心城市、不同行政级别、不同法律权限等现实差异。香港地区、澳门地区孤悬海外超过百年，长期实行不同于内地的政治制度和法律体系，经济发展、自然条件、人文环境及历史境遇等方面的不同使得区域内部的立法、执法、司法制度各不相同，法治观念差异较大，社会治理的法治化程度高低不等。这就使得该区域合作立法的权限范围、内容及限度模糊不清，立法协同的范围与深度有限，各地在参与区域协同立法时的主观动力和积极性方面参差不齐、参与意愿表现不一。

　　又如，在推动京津冀协同立法过程中，北京市作为首都，历史文化传统厚重、经济实力雄厚、各类人才汇聚；天津市作为传统工业城市，具有突出的海港优势；相较而言，河北省的经济环境较差，市场活力相对不足，经济社会发展水平与北京、天津之间有着“断崖式”的差距。在此种背景下，京津冀三地政治地位不平等、经济发展不均衡，“以北京为主，以天津、河北为次”的内部等级划分，以及“有序疏解北京非首都功能”这一京津冀协同发展战略的核心目标定位，必然造成三者之间在立法条件、立法意愿、立法能力方面的巨大差异和立法合作难题。

　　再如，长江流经11个省级行政区域，长江流域横跨东部、中部和西部地区，“上、中、下游发展存在明显的不平衡”，能够用于生态环境保护的发展资源、不同地方的利益诉求大相径庭。这就使得长江流域治理的相关立法事务变得非常复杂，促成长江流域不同地方之间的立法共识也非常困难。还有一些区域概念，比如“西部”“东部”“中部”“一带一路”等，由于区域内不同地方之间往往地理距离非常遥远、经济体量不对等、财政能力不均衡、社会成员构成也极其多元复杂、自然禀赋和区位条件也相去甚远，区域协同立法实际上难以做到平等沟通和协商一致。这就意味着，区域协同立法很可能成为某个地方的“一厢情愿”，也很可能因为某些地方的消极不作为而停滞不前。尤其是区域内一些发展严重不平衡的事项，哪些应坚持区域内统一标准、哪些可以采取区别对待原则，站在不同的角度很可能结论不一样，实践当中就难以达成协同立法的共识和统一立法行动。在这种情况下，即使协同立法得以推动，也可能只是进行原则性、模糊性的表述。

　　（二）整体主义的区域立法与局部主义的地方保护之间的冲突难以调和

　　利益是启动和维持立法活动的原生动力。区域协同立法从本质上讲，也是区域内各方的共同利益诉求的整合与表达。有学者指出：“共同法益才是协同立法的基本动机和出发点，政府之间的合作是协同立法的重要动力机制。”区域协同立法考虑的是某项立法在本区域范围内产生的效果，而各个地方通常只注重其辖区范围内的经济利益和社会管理的现实需求。“就治理模式而言，整体主义是相对于地方保护主义而言的，它强调协同行动、共担社会责任。”在具体区域协同立法过程中，各个地方的利益主张很可能大相径庭、难以达成统一的立法共识。区域内各方对同一问题很可能持有不同的理解和认识，甚至是尖锐的意见碰撞和利益对峙。

　　在我国现行政治体制之下，地方党政机关对于地方治理具有直接的控制力和影响力。很大程度上，地方官员的动力和积极性是区域协调发展的主导性因素。现实当中，各地方自愿进行合作、达成立法共识是比较困难的。这是因为，在科层制的压力型治理机制和官员“晋升锦标赛”的直接支配之下，各地以经济建设和社会治理的各项指标展开竞争。地方官员的行为很大程度上受到来自中央和上级的政治激励和财政激励。显然，即使同一区域之内的各个地方，它们之间在资金、人才、企业、项目、技术、税收以及上级优惠政策方面也存在着明显的“私利性”和激烈的竞争性。为了巩固本地经济发展的先发优势和已有地位，地方千方百计要比其相邻地方表现得更加优异、政绩更显著，常常对其他地方的商品和服务采取显性或隐性的具有地方保护主义倾向的限制措施和制度壁垒，从而形成顽固的自家“一亩三分地”的思维定式，有的甚至不惜“各自为政”“以邻为壑”。这种地方之间的竞争促进了我国改革开放以来经济的高速增长，但对于特定地方之外的区域整体协调发展可能产生破坏性影响，这也是造成实践当中一些地方重复建设、产业发展同构、公共资源“公地悲剧”以及区域治理碎片化的主要根源。

　　现实当中，区域内的经济较发达地区在立法博弈中拥有先天性的优势，也有能力使得后续的区域协同立法不可避免地向它倾斜，从而容易形成“一家独大”即“一方主导、他方随从”的不平等状况。同时，欠发达地区或较落后地区在区域协同立法过程中亦面临如何与发达地区博弈、防止利益受损与平等利益表达的难题。实践当中，区域协同立法很难做到不偏不倚地满足各方的利益需求。面对区域内多元且复杂的利益期待和利益需求，单靠某个地方或某几个地方的努力无法实现既定目标，其他地方的不合作或消极应付将使得区域协同立法的共识与目标难以实现。在“理性经济人”的理论预设之下，如果区域内某个地方的局部利益与区域的整体利益发生此消彼长的冲突，这个地方自然而然地会选择自我保护、本地利益至上，进而对区域协同立法采取消极怠慢或者强烈抵制的态度。

　　（三）区域内部催生协同立法的内在驱动力严重不足

　　正如我国区域协调发展战略是国家推动、政府主导，我国的区域协同立法也主要是由国家政权机关推动，而不是社会力量自发形成。有学者指出：“我国的区域经济一体化并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。”从现实情况来看，我国区域协同立法的动力来源主要是外来的、外源的、外在的，而非内生的、内源的、内在的。换言之，区域内各地方之间之所以要进行协同立法，不是因为区域内地方在长期合作交流过程中已就某些事项自然而然地形成协同立法的共识，而主要是因为中央或上级自上而下的要求和压力使然。因此，我们就不难理解，“中央通过区域协同立法推动区域协调发展的意图很难具有长久性和稳定性，无法从根本调动地方政府从事区域协同立法的积极性和主动性，中央外在压力一旦松懈，区域协同立法又会陷入停滞状态”。因此，区域协同立法在实践当中普遍存在“干打雷不下雨”或者“雷声大雨点小”的情况。上级对于推动区域协同立法的态度和决心很大，但难以调动区域内各地方的积极性，地方在协同立法事项上则通常表现得小心翼翼、徘徊观望。即使地方之间也会定期召开一些联席会议、商讨协同立法事项，但是真正达成的立法共识不多，成功的协同立法案例更少。对此，有学者评价道：“区域协同立法的应然动力并没有充分而有效地转化为实然动力，所取得的成绩也没有预期中的那么大。相比较于学者们高涨的研讨热情，区域协同立法实践运转却显得动力不足。”

　　正如奥尔森所言：“即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益。”换言之，即使特定领域的协同立法有利于区域内各方利益，他们也有可能消极应对或无动于衷。现实当中，区域内较落后地方与较发达地方的利益和意向很可能是迥然不同的，区域协同立法难以做到各方利益均等化、最大化。以生态环境保护立法为例，区域内各地方在自然禀赋、财政收入、社会压力等方面通常存在较大差异，这就使得各地方对于生态资源的保护、开发、利用、补偿等方面的具体诉求也不尽相同。也就是说，“区域整体环境利益的获得，会打破原来各行政区域经济利益关系的格局，一部分区域可能获得更多由环境保护带来的利益，另一部分区域可能会丧失已有利益”。在此，区域生态保护的整体利益与某个地方治理的局部利益之间就会经常发生矛盾冲突。这些因素叠加起来就更加抑制了区域内地方之间协同立法的合作意愿、削弱了协同立法的动力来源。

　　中国区域协同立法的长足发展和广泛实践需要具备一系列的立法条件。譬如，各个地方充分认识协同立法对于整个区域经济和社会发展的重要意义，对于区域性公共问题的解决有着比较高层次的合作意愿和立法共识，对于协同立法带来的社会效益亦有着比较好的预期等。而这些立法条件的积累和具备需要一个长期的历史过程。正如哈耶克所言：“立法者的任务并不是建立某种特定的秩序，而只是创造一些条件，在这些条件下，一个有序的安排得以自生自发地型构起来并得以不断地重构。”为此，只有区域协调发展的实践状态达到一定的发达程度，区域协同立法的动力才能越来越强大。反之，也只有区域协同立法的实践不断推进、功能不断实现，我国的区域协调发展才能不断深化和拓展。

　　具体到实践当中，推动区域协同立法各项制度功能的实现，需要我们理性看待区域协同立法遇到的诸多实践难题，逐步树立区域协同立法应遵循的立法理念和原则，适度发挥中央立法机关的统一指导作用，科学界定区域协同立法的主体范围，充分发挥地方的主体作用和积极性，结合当地实际情况建立区域协同立法的常态化工作机制。唯此，才能逐步克服区域协同立法的合作难题，促成区域内立法资源整合和优势互补，充分实现区域协同立法的制度功能，并推动以区域内统一的法治环境形成推进全区域共同发展、共同富裕、共享公平正义的合力。

　　（一）遵循公平公正、协商一致、互利共赢的立法原则

　　立法是一个极其复杂的利益博弈与平衡的过程，区域协同立法说到底就是通过协同立法这种立法形式对区域内各方利益进行再分配、再调整的过程。从协同立法行为的本质而言，区域协同立法不是地方立法机关共同的立法行为，而是不同立法机关共同的意志行为。在立法过程中，区域内各地方肯定都有自己的利益诉求，希望区域协同立法能够尽量兼顾本地经济社会发展需要，但这往往与区域整体利益相冲突。这就决定了区域立法的过程需要反复协调博弈，需要在遵守若干基本原则的基础上进行充分沟通协商，形成针对某个问题的立法共识，最终拿出一个各方都能够接受的立法草稿。否则，各地方内心不可能真正认可和同意协同立法的内容。

　　这就要求，地方立法主体无论在法律人格还是法律权威上都应当具有独立性、拥有自主的立法意志。只有共同的立法意志和充分的利益博弈，区域内各地方才能够在立法过程中平等表达意志和利益，通过协同立法彼此获利、各有所得。质言之，立法过程中任何形式的不公正、不平等都将使区域协同立法的共识无法达成，进而直接导致区域合作的失败。即使协同立法勉强出台了，各地方贯彻执行的积极性、执行力也不会高，最终直接影响区域协同立法的实效性。

　　与其他地方立法形式相比，区域协同立法更需要确立公平公正、协商一致、互利共赢的立法理念和原则，并以此保证区域协同立法的各方的责任感、参与感，做到“心往一处想，劲往一处使”，确保区域协同立法共识的达成以及立法资源和能力的高度整合。区域协同立法必须平等公正地对待区域内不同地方的利益诉求，不能明显偏向或歧视任何一方。事实上，只有区域协同立法真正代表各地方的切身利益和实际意愿时，才能实现资源优化、互利互赢。区域协同立法要求站在区域发展全局的高度，坚持在协商一致的条件下维护区域整体利益，即各个地区的共同利益。在此基础上，确保区域协同立法的相关内容表述清晰、权利义务设置科学、相关措施合理可行，充分保证区域协同立法的高品质。

　　（二）加强中央立法机关的顶层设计和统筹指导作用

　　作为我国立法领域深化改革的一项重大内容，区域协同立法必须在中央立法机关的统一部署下有领导有秩序地进行。邓小平曾经说过：“我的中心意思是，中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’。”我国法治领域改革的经验也反复证明，“一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证”。这既是法治领域改革成功的有力保障，也是保持国家法治秩序统一稳定的客观要求。

　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）均规定区域协同立法的主体是“省、自治区、直辖市”和“设区的市、自治州”两个层级的人民代表大会及其常务委员会。但是，作为最高立法机关常设机关的全国人大常委会对全国范围内的区域协同立法工作以及上级立法机关对下级立法机关区域协同立法工作的重视和指导同样具有不容忽视的重要意义。就此，《法治中国建设规划（2020—2025）》专门要求“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。之所以要强调发挥中央立法机关对于区域协同立法的统筹指导作用，主要是出于以下考虑。

　　第一，我国是中央集权的单一制国家，中央与地方关系是涉及中央统一权威、国家长治久安的重大问题。有学者指出：“区域协同立法表面上看是发生在平行的行政区域之间的立法行为，但背后涉及的问题却是中央与地方的关系，即在单一制的国家结构形式下，横向的行政区域之间能否彼此表达意志，以沟通协商、签订协议等方式来达成立法意向，再去单独立法甚至在区域之间进行共同立法？”还有学者直接指出，区域协同立法与现行单一制国家结构形式有不相容的一面，甚至可能出现地方各自为政。

　　在现实当中，也不能完全排除区域协同立法侵犯中央立法事项范围和侵蚀中央立法权威的可能性。并且，区域协同立法确实也存在借区域协同之名行地方保护主义之实，即把区域性地方保护主义合法化、正当化的风险。这正是反对区域协同立法的学者的担忧和理由。鉴于新中国成立之初设立“大行政区”的经验教训，应确保区域协同立法不得构成对中央立法权威的威胁、不得侵入中央立法事项范围、不得引发中央立法与地方立法之间的层级混乱和立法冲突。因此，推进区域协同立法应在加强中央顶层设计的前提下进行。反之，加强中央顶层设计又要在推进区域协同立法的实践基础上来谋划。中央顶层设计强调从整体、全局和系统上进行规范和指导，减少特定区域协同立法可能带来的风险和盲目性，为全国区域协同立法的发展提供方向指导和总体框架。

　　当前，为维护国家法治统一和法律体系的内在和谐，在“设区的市、自治州”这一级行政区域，应允许以适当、稳妥的方式推进协同立法。在“省、自治区、直辖市”这一级的行政区域，凡涉及跨区域的立法事项，还是应当由全国人大常委会制定全国统一的国家法律性质的规范，或者由国务院在职权范围内制定全国统一适用的行政法规。除非特别授权或情况必须，“省、自治区、直辖市”这一层级的行政区域一般不开展常态化的协同立法。否则，大量、频繁的省、自治区、直辖市之间的区域协同立法势必对现有国家立法秩序和统一的法治体系构成潜在的威胁。就此，有学者提出，如果省级行政区域之间有必要进行协同立法，其协同立法的范围、方式和程序也应有严格的限制和中央立法机关的直接指导。也有学者强调指出：“中央可以积极谋划区域发展战略，在区域治理中可以进行积极调控，是宪法上民主集中制原则的集中体现。”

　　第二，特定区域的协同立法常常涉及国家立法权保留事项，这就需要中央立法机关作出专门决定或直接进行授权才能进行。以粤港澳大湾区为例，鉴于该区域涉及特别行政区、经济特区、设区的市等多元立法主体和极其特殊的立法内容，很多直接涉及国家立法事项，有学者就提出：“由中央立法为粤港澳大湾区协调发展提供法律规范供给在理论上是较为理想的一种选择。”还有学者专门就港澳立法指出，如果没有强大的中央立法权威和实力，没有完备的全国性法律体系，没有高度概括化、科学化、系统化以及广泛包含和普遍适用的中央立法，那么“在国家性法律体系和特别行政区法律体系之间就会发生反常的不和谐甚至失衡现象，即地区性的法律体系中所具有的法律形式或渊源，将要比国家性法律体系中所具有的法律形式或渊源更为丰富或等级更高。这不仅直接说明国家性法律的不足，还会给国家性法律本身的权威性和普遍性（或整体性）带来问题。在这些情况下甚至会产生地区性法律反过来影响国家性法律，即地方性规范向国家性规范倒流的情况，这是我们不可不预见的可能”。因此，原则上凡涉及经济特区、特别行政区与其他行政区域的协同立法，应由全国人大常委会或者国务院以中央立法的形式直接立法为宜。

　　第三，区域协同立法的特殊意义在于实现对跨行政区域的共同性、关联性事务的统一规范。与一般地方立法相比，区域协同立法在立法程序和立法工作机制方面更为复杂。其参与主体不仅涉及区域内各地方，还很可能会涉及相关中央部委，其立法效果也可能会影响国家整体的立法体制运行和社会治理状况。这就意味着，区域协同立法的协调难度和工作任务要高于一般的地方立法。

　　因此，为有效消除各方分歧、有效化解当前协同立法合作意愿不足而导致的协同无力局面，也为了保证区域协同立法更好地符合国家法治统一原则、与国家当前大政方针相契合，需要中央立法机关发挥上级立法机关的顶层设计与规范指导作用，确定不同区域协同立法的政治原则和战略目标、对全国范围的区域协同立法进行整体布局和功能定位、加强区域协同立法的备案审查等。必要时，全国人大常委会法工委还应参与制定区域协同立法的规划，实际参与一些重点区域或重要事务的区域协同立法过程，支持建立区域协同立法的质量评估机制等。有学者指出，在极其特殊的情况下，中央立法机关甚至可以“对区域协同立法进行主动干预，以中央权威推动特定区域或事项的区域协同立法”。显而易见，与一般地方立法相比，区域协同立法的特殊功能定位、重大意义和立法难度都要求全国人大常委会等中央立法机关更加重视发挥顶层设计和宏观指导作用。

　　（三）充分发挥地方的主体作用和积极性

　　伴随着区域协调发展实践的持续深入，我国关于区域协同立法工作的法律制度也不断发展完善。关于区域协同立法的主体或发起方问题，学界产生了“中央统一管制”和“地方自主治理”两种观点。第一种观点是，充分发挥中央的主导力量，由中央统一规定区域合作事宜。第二种观点是，充分发挥地方活力，发挥地方在推进区域协同立法中的自主性，积极引入社会力量形成多元化立法格局。2022年，《地方组织法》专门就区域协同立法问题进行了规定，即省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会，根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。2023年新修改的《立法法》第83条也作出专门规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”这两项规定都是以国家法律的形式明确了协同立法的参与主体是“省、自治区、直辖市”和“设区的市、自治州”两个层级的人民代表大会及其常务委员会。这就意味着，在开展区域协同立法的过程中，关键在于调动“省、自治区、直辖市”和“设区的市、自治州”两个层级地方的主动性、积极性，发挥地方的自主作用。换言之，区域内不同地方为了解决共同面临的问题，在利益一致的基础上主动进行自愿协作、平等协商和制度创新，为了共同利益自发推动市场经济、环境保护、民生保障、科技创新等特定领域的区域立法协同。

　　由于“船小好调头”和试错成本较低，各个地方对区域内经济社会发展中的问题容易形成新的解决思路和方法，也有各种机会进行立法尝试和制度试验，从而使得区域立法发展充满活力和进取精神。并且，各个区域都有其特殊性、个性化的立法需求，也都有着中央难以媲美的立法信息优势。中央立法机关不可能为各个区域“量身定制”契合其经济社会发展特殊需求的立法产品。“作为中央立法，它既要充分考虑东部现代化问题，又要兼顾西部开发以及东北老工业基地振兴问题，是很难同时满足每个区域法制建设特殊要求的。”事实上，“在区域合作过程中，遇到哪些问题，需要什么样的法制，通过什么样的法制路径来解决，只有处于该地域范围内的立法主体更清楚”。

　　综上所述，调动地方参与区域协同立法的主动性和积极性是区域协同立法发展的成败所在。为此，一方面，要强化区域协同立法的外部动力，在促进各地方对于本区域共同利益认知的基础上进行自愿合作和互利共赢。对于那些要以牺牲部分地方的利益，或是以特定地方发展受到一定损害为代价的区域协同立法过程中，应当建立合理有效的利益补偿和发展成果共享机制，才能符合区域协同立法的公平性原则和提高各个地方参与的积极性。另一方面，也要逐步调整现有地方官员的政绩考核机制，将区域协同立法等与区域协调发展相关的事项纳入政绩考核范围，才能激发地方官员对于区域协同立法的重视以及通过区域协同立法推动本区域协调发展的内在动力。

　　（四）完善区域协同立法的常态化工作机制

　　在我国立法实践中，很多地方关于区域协同立法的事项范围、工作流程、模式选择等并没有明确的认识和切实把握。许多相关工作的开展还处于“摸着石头过河”、走一步看一步的初步探索阶段。由于区域协同立法的立法主体和事项范围不明确、各地方之间立法的趋同程度也没有客观标准，这就直接削弱了实践当中区域协同立法的合法性、必要性和实效性，同时导致地方在区域协同立法过程中动力不足、态度不一、相互推诿、消极不作为等问题。随着对区域协同立法这个新的立法事物的探索不断深入，我们越来越感觉到，如果没有常态化、规范化的立法工作机制，区域协同立法很可能只是偶然性、随意性展开，区域协同立法工作也就表现出时冷时热、断断续续以及具体落实效果较差的状态。

　　改革开放以来，我国区域协调发展战略推动了区域协同立法这一新的立法形式的产生。作为推进区域一体化进程的重要举措和法治路径，区域协同立法对于增强区域发展的制度协调性、缩小区域发展的法治差距、加快建设更加均衡的经济社会发展方面有着不可替代的法治保障作用。实践当中，由于区域内不同地方之间经济社会发展的差异性和非均衡性，即地方经济社会发展事实上的不平等使得立法共识难以达成，整体主义的区域立法与局部主义的地方保护之间的冲突难以调和，而且区域内部催生协同立法的内在驱动力严重不足。为进一步发掘区域协同立法的内在动力、化解区域协同立法的实践困境、促进地方协同立法的合作共识，就需要明确区域协同立法的公平公正、协商一致、互利共赢的立法原则，充分发挥地方在促进区域协同立法中的自主性和积极性，加强中央立法机关对于区域协同立法的顶层设计和统一指导作用，并且以逐步健全的区域协同立法制度体系和常态化工作机制推动区域协同立法更好发展，从而不断实现协同立法对于推动我国区域协调发展和国家治理现代化的重要功能。