《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）确定了我国的统一而又分层次的立法体制，立法权由中央和地方分享。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出，“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”之后，《立法法》经过2015年和2023年的两次修正，对地方政府规章的立法范围、立法权限等作了调整。

由于地方政府规章立法中关于法律责任的设定争议较大，因此，本文将地方政府规章中法律责任的设定的理论争议和现实争议进行梳理和分析，以期给地方政府规章立法中法律责任的设定提供一定可行性建议。

关于法律责任的定性，学界有后果论、责任论、制裁论等不同观点，本文主要研究实证领域地方政府规章法律责任的设定问题，无意在法律责任的概念和外延上深究。对于什么是法律责任，本文倾向于认为：“法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引发的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务。”^[注1]同时，本文将按照“假定——行为模式——法律责任”的基本范式来分析法律责任在地方政府规章立法中的现状、争议及可能的出路。

(一) 地方政府规章设定法律责任的争议和解读

尽管《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十四条、《立法法》第九十三条和《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十四条，为地方政府规章立法及设定法律责任给予了明确的规定，但是在地方政府规章立法的具体实践中，特别是在具体法律责任条款的设定中，一个绕不开的问题是：地方政府规章中法律责任的设定是否违反了《立法法》第九十三条第六款的规定，即法律责任的设定是否构成了“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”？如果构成，那么《行政处罚法》第十四条的规定能否作为《立法法》第九十三条第六款中“法律”，即《行政处罚法》能否作为地方政府规章设定法律责任的依据，特别是针对行政管理相对人行政处罚责任的设定依据？

对此，无论是学术界还是地方立法实务中，各方的观点都难以达到统一，导致在地方政府规章立法实务中，明确规定法律责任的地方政府规章逐渐势微。但从《行政处罚法》和《立法法》修订的结果来看，全国人大对此并没有给予一个明确的态度，依然在历次修订中分别保留了上述条款。学界的争议点，无非是确定《行政处罚法》是否能作为《立法法》所指的“法律、行政法规、地方性法规”的依据，如果答案是肯定的，则不存在所谓的适用冲突；如果答案是否定的，则冲突显而易见。不同的立场和解释路径，又可以将这些争议观点大致可以分为扩权论、限权论、否定论、全国人大裁决论和折中论几种。

扩权论认为，如果优先适用《立法法》的规定，有利于积极落实党的十八届四中全会精神，维护法制的统一与尊严，在更大程度和范围上保障公民、法人和其他组织的权利。但《行政处罚法》第十四条第二款将会成为具文，这将必然导致“地方政府规章因在事实上丧失行政处罚设定权而沦为不折不扣的软法”，这种严格的限制还会“致使地方政府规章立法陷入循环困境中，并且导致地方性法规立法任务激增”。而《立法法》在2015年放开地方立法权的目的之一是充分发挥地方的积极性和主动性，让地方因地制宜地解决问题，前述举措也不符合《立法法》修改的目标。另一方面，如果优先适用《行政处罚法》的规定，则有利于地方政府因地制宜，对本行政区域内出现的新问题进行有效的监管，及时、有效地提升行政效能，实现公共利益。

限权论认为，规章调整的领域大致可以分为两类，一类是调整外部的经济、社会、城市建设与管理等领域的法律关系；另一类是调整内部的政府职能部门的行为与职责。由于《立法法》规定，地方政府规章在没有上位法依据的前提下，不能设定减损行政相对人权利或增加其义务的规范，因此，地方政府规章在调整前者时，不可避免地会陷入左右为难的境地。而后者基本不会涉及行政相对人的权利义务内容，只要规章不增加行政主体的权力，就不会存在超越立法权限的风险。两相比较，一些地方政府规章很有可能会转移立法的关注点，将本应指向外部的经济、社会和城建管理规范转向政府内部的行为规范和职责分工调整，从而影响到规章调整领域的总体布局。^[注2]

否定论认为，在设定权的问题上，新法要求地方政府规章在没有上位法律规范的依据时，亦不可设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。但以行政处罚为例，处罚的目的是对违法行为的惩罚，惩戒的形式往往表现为对当事人合法权益的侵损或者科加额外的义务，是一种损益行政行为。而《立法法》第八十二条第六款的规定，实际上从根本上否定了地方政府规章的行政处罚设定权。^[注3]

折中论认为，通过“新法优于旧法”“特别规定优于一般规定”以及全国人大常委会裁决的方式来处理《立法法》和《行政处罚法》在地方政府规章法律责任设定中的争议。但是，这种方式因为《立法法》和《行政处罚法》的不断修订，很难区分新法与旧法。至于特别法与一般法也难以认定，实际上无法操作。而基于全国人大常委会裁决的方式也只是一种美好的设想，因为《立法法》和《行政处罚法》历次修订过程中，全国人大对此都未给出一个明确的意见，至少从立法文本上无法体现。

本文认为，地方政府规章中设定法律责任不违反《立法法》的规定，即《行政处罚法》可以作为地方政府规章中设定法律责任的依据。而且，正如有学者指出：“依据”是上位法整体的依据还是非常精确的逐条依据？如果是后者，那政府规章岂不是走上了重复上位法的老路？^[注4]本文认为，在没有经过有权机关裁决或全国人大立法确认之前，地方政府规章立法实务中可以不用太在意学界对此的争论，避免削足适履，应当充分发挥法律责任条款在地方政府规章立法中的作用。

(二) 地方政府规章设定法律责任的“规定权”和“设定权”辨析

如果将《行政处罚法》第十四条作为地方政府规章设定法律责任的依据，根据该条规定，地方政府规章既可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；也可以在尚未制定法律、法规的情况下，对违反行政管理秩序的行为，设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。从《行政处罚法》第十四条的表述方式来看，地方政府规章关于法律责任的设定享有“规定权”和“设定权”，且“规定权”在第一款规定，“设定权”在第二款规定，表明地方政府规章立法主要的功能应当立足执行性、操作性立法。

关于地方政府规章中法律责任的“规定权”和“设定权”，有学者认为“设定权”使立法权从无到有，“规定权”使立法权从粗到细，两相比较，“设定权”是地方立法主体的“第一次立法”，赋予了地方更多的自主性，但也附加了更大的滥权风险。^[注5]但是，也有学者认为：细化问题不是立法问题，而是执法问题，即使不在地方立法中进行细化，也不影响现实的执法工作，因为执法本身也有一个自由裁量问题，可以在法律规定的幅度内，根据具体情况作出处理，作出裁量选择，这也是执法机关执法裁量的表现；细化后，反而会因为考虑问题的全面而使现实执法陷入被动，而且在很多情况下，即使不通过立法的方式，行政机关也可以制定一个内部的裁量细化基准，或通过一个规范性文件就可以解决对上位法的法律责任细化问题，无需进行专门的地方立法。因此，如果地方立法只是在上位法的法律责任范围内作出规定，不能超越上下限，实际上还不如不规定法律责任。^[注6]

综上，本文认为地方政府规章的立法主体较多，放任地方政府规章法律责任的设定，可能会影响法制的统一性，因此，地方政府规章立法应当遵循执行性立法的总基调。但是，执行性立法的前提是建立在上位法已经对社会生活中的各个方面给予一个比较明确，可以用于指导现实的规范文本，但是这种情形，对于一个处于经济、社会迅速发展中的大国来说，是不现实的。这可能也是《立法法》和《行政处罚法》历经多次修订，但依然无法直接否定地方政府规章设定法律责任的原因。而且，对于一些新事物进行先行先试的规定，防止新事物发展的无序和管理的无序，由地方政府规章对其进行先行先试的规定，既保证了行政机关依法行政，也为全国范围内的统一立法积累了必要的立法经验。至于地方政府规章中法律责任的“规定权”还是“设定权”，两者尽管存在差异，但单纯地讨论并无太大的实践意义，在具体的法律责任设定中，应当围绕地方政府规章调整的具体内容和范围，围绕“立法需求”，按照地方政府规章立法程序进行展开，不用太纠结于“规定权”还是“设定权”。

(三) 小结

通过上述分析，本文对学界关于地方政府规章设定法律责任的相关理论进行了梳理，同时，也一定程度地表明了笔者的观点。笔者认为，地方政府规章立法具有上位法依据，且《行政处罚法》第十四条的规定可以作为地方政府规章中设定行政处罚类法律责任的依据。《行政处罚法》第十四条的规定与《立法法》第九十三条第六款的规定并无冲突，可以将《行政处罚法》第十四条的规定理解为《立法法》第九十三条第六款中的“法律”。毕竟，按照学界的分析，如果两者存在冲突，且该冲突自2015年《立法法》修改后就一直存在，全国人大在《立法法》和《行政处罚法》的后续修订中不可能不予以任何回应。因此，本文认为，地方政府规章立法中法律责任的设定具有法律依据，除非全国人大对此明确禁止，否则，地方政府规章立法中应当围绕“立法需求”，按照地方政府规章制定程序，科学设定法律责任条款，以保障地方政府规章在现实运行中的实际效果。

《立法法》赋予了所有设区的市以地方立法权，使得设区的市可以为地方提供更多的法律规范，为地方的改革与社会治理提供法律依据。但地方在规章中起草法律责任条款时，却遇到了尴尬之处：如果不规定法律责任，不仅立法不完整，而且因为没有法律责任而使地方立法成为没有牙的老虎，起不到震慑的作用；而规定了法律责任，就必须严格在上位法的权限内进行规定，不能违反上位法，特别不能超越上位法规定的幅度、种类、方式等，部分地方规章仅仅是对上位法的规定进行简单照抄。有学者提出“法律责任设定的严格限制，使得地方立法权不行使则觉得可惜，而行使了却起不了多大作用。”^[注7]那么，应当如何理解地方政府规章中法律责任的设定问题呢？

(一) 地方政府规章所设法律责任不应直接等同于《立法法》所述权利的减损或义务的增加

从《行政处罚法》和《立法法》的规定以及历次修订，均没有对地方政府规章法律责任予以限制，反而有扩大的态势。这种扩大态势，一方面表现在学界关于《行政处罚法》《立法法》的争议在立法中并未得到采纳和明确；另一方面表现在地方政府规章立法主体的扩大，1982年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十五条首次赋予省级政府、较大市政府规章制定权，1996年颁行的《行政处罚法》第十三条赋予了这两级地方政府规章行政处罚设定权。2015年《立法法》全面修正，赋予了所有设区的市地方政府规章制定权。《行政处罚法》在2021年修订依然在第十四条第二款保留了地方政府规章行政处罚设定权。而且，1996年《行政处罚法》规定地方政府规章设定行政处罚的种类只有警告和罚款两种，而2021年《行政处罚法》规定地方政府规章设定行政处罚的种类扩大为警告、通报批评和罚款三种。

尽管学界以及地方立法实务中普遍认为《行政处罚法》第十四条与《立法法》第九十三条第六款之间存在无法消解的冲突，地方政府规章立法实务中关于法律责任的设定始终犹豫不决。有学者认为问题的关键并不在于行政处罚是不是属于对权利的减损，而在于如何认识《立法法》第八十二条第六款中关于“法律、行政法规、地方性法规的依据”的含义。^[注8]但是，通读该学者的全文分析可以看出，如果将问题的消解定位在如何理解《立法法》第九十三条第六款中关于“法律、行政法规、地方性法规的依据”的含义，则结果必然还是走向立场和选择问题，支持者认为，《行政处罚法》属于《立法法》第九十三条第六款的“法律”，两者之间自然不存在冲突；反对者认为，《行政处罚法》不属于《立法法》第九十三条第六款的“法律”，两者之间的冲突不可避免。

本文之所将法律责任定性为由于第一性法律义务的违反而招致的第二性法律义务，就是认为法律责任是对第一性义务破坏的一种补救措施，《立法法》中所述的权利的减损应当是自然权利的减损或是第一性义务的增加，这种减损或是增加，损害的是行政相对人的自然权利，或者是先天权利。问题是，地方政府规章立法的过程中，必然涉及到对一部分地方管理事务的规制和调整，其调整的对象所具有的某一权利本身并不是行政管理相对人的自然权利，而是地方经济社会文化发展所赋予的，如一些地方奖励，荣誉称号、地方社会福利等，如行政相对人违反了这些规定，地方政府规章自然可以剥夺这些奖励，原因在于该部分权利是随着地方经济社会发展所赋予的，虽然不能说是地方独有，但是也并不是全国范围内所有人均无差别享有的。比如，地铁通行管理、停车场管理、生活垃圾管理、养犬管理等社会事务并不是自然形成的，其本身是经济社会文化发展到一定程度才具有的，不同地方的经济社会文化发展水平对这类社会事务的形成产生了一个不同的影响，是否需要对其进行规制，怎样进行规制，无法在全国立法层面予以统一。因此，应当赋予地方对此类事项结合地方特有的经济、社会、文化差异进行创新性规定。而为了维护某种社会秩序，对于违反这种社会秩序的行为，自然需要给予一定的法律责任，以期望地方政府规章所维护的社会秩序能得到遵守，或是在秩序被破坏的情况下，得以纠正。因此，本文赞同地方政府规章中设定相应法律责任，原因是地方政府规章立法范围内的事项，其本身一般不涉及行政管理相对人的自然权利，是地方经济社会文化发展所赋予的社会权利，对其调整与规制不应宽泛地理解为《立法法》第九十三条第六款所规定的“权利的减损或者义务的增加”。

(二) 地方政府规章如不设定法律责任将成为行政规范性文件

地方政府规章的立法主体除了有权制定地方政府规章外，还可以制定涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的行政规范性文件。《行政处罚法》第十六条规定，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。由此可见，省级人民政府和设区的市人民政府制定的行政规范性文件与地方政府规章除了法律责任的设定差异外，在实效上并无明显的差异。但是，地方政府规章的制定程序要远复杂于行政规范性文件。如果地方政府规章不能设定法律责任条款，或者设定的法律责任条款名存实亡，则必然会降低地方政府规章立法的积极性，相应的地方政府规章立法需求会向地方政府行政规范性文件迁移，甚至继续迁移至部门行政规范性文件。

对此，也有学者发表了和笔者相同的见解。正是受《立法法》修订的影响，目前在实践中，政府规章立法出现了一些不科学、不合理的倾向，例如，一些人认为政府规章与规范性文件无异，制定政府规章还不如制定规范性文件实用；部分单位则认为政府规章作用有限，倾向于申报地方性法规而不愿意申报政府规章；各地政府在选择规章项目时采取了过严的标准，导致许多潜在的、优质的规章项目流失；更有悲观人士认为，政府规章已经进入“死胡同”，将来应该会从我国立法体制中消失；等等。^[注9]还有学者观察到：从现行地方立法文本来看，对于法律、行政法规规定的行政处罚，一些地方立法“不敢越雷池一步”，甚至从上位法规定的处罚行为、种类、幅度全方面“照搬照抄”而没有结合地方实际需求作出考量，导致地方立法行政处罚规定权的运用脱离实际，缺乏针对性和可操作性。可见，地方立法行政处罚规定权未能体现应有的功能和价值，甚至在很大程度上将走向“无为”的极端。^[注10]

综上，法律责任是对一种法律维护的状态被破坏后的一种制裁、调整、恢复措施，尽管带有一定的惩罚性，但却是规章制度能否得到有效实施的重要手段。况且，放任一部分主体对地方政府规章调整的社会关系的破坏而不加制止和惩罚，其本身也是对遵守地方政府规章的公众的不公平。如果一部地方政府规章设定的法律责任得不到所调整对象的普遍支持，根据立法程序，该项法律责任条款也不可能颁发出来。如果对地方政府规章法律责任的设定进行非常严格的限制，可能会降低地方政府规章的实效，最终会降低地方立法主体的积极性，导致地方政府规章的立法积极性下降，相应的地方政府规章立法需求向行政规范性文件迁移。

(三) 小结

法律体系的形成和完善并不是纸面上的完备，而在于法治成为社会规则运行的重要方式。对于地方政府规章，除了在制定的过程中需要接受规章制定程序的限制和约束以外，颁发以后依然需要接受行政相对人的遵守和人民法院在个案中对地方政府规章的适用。如果地方政府规章关于法律责任的设定得不到行政相对人的认同，行政机关的强行适用，必然会引发针对此法律责任的复议和诉讼，而根据《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。因此，地方政府规章设定的法律责任如果得不到行政管理对象的普遍认同，或者说有违上位法的规定，则在现实中必然将遭到抵制。因此，我们认为，既然《立法法》扩大了地方政府规章立法的主体，就应当充分尊重和相信地方政府在立法时能善用立法权力。毕竟，站在立法者的角度，良法是善治的前提，立法者本身也应当遵守法律。

本文大胆猜测，《行政处罚法》和《立法法》关于地方政府规章立法中法律责任设定的争议由来已久，但是，无论是《行政处罚法》的最新修订，还是在《立法法》的最新修订中对此均未作出回应，可能在于全国人大也希望这个争议不能仅停留在理论上，还是应当看一下地方政府规章立法中法律责任设定的实践情况以及相应的社会效果。因此，本文主张在地方政府规章中应当设定法律责任条款，否则，地方政府规章的实效性将得不到有效发挥，使之逐渐成为行政规范性文件。由于不设法律责任的地方政府规章在实效上与行政规范性文件并无太大差异，但地方政府规章的立法程序远远复杂于行政规范性文件的制定程序，从立法的投入和产出来看，不设法律责任的地方政府规章无疑不符合立法经济学的要求。

“立法活动的本质，是立法机关运用法律特有的调整手段对拟调整的社会关系予以规范，使其符合设定目标。”^[注11]法律责任作为立法作用于现实的最直接通道和体现，立法质量的高低、效果的有无，通过法律责任可以得到集中的明确和检验。^[注12]因此，法律责任条款设定的科学性直接关系到地方政府规章立法的质量。尽管本文主张地方政府规章中可以设定法律责任条款，但是，法律责任条款的设定依然需要谨慎、必要，避免部门利益通过法律责任条款转嫁于行政管理相对人。本文根据地方政府规章制定程序，结合相关理论研究以及实践经验，认为地方政府规章设定法律责任时需要关注如下几个方面。

(一) 地方政府规章设定法律责任不能脱离立法范围

《立法法》第九十三条第二款规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。《立法法》第九十三条第三款规定，设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

根据上述法律规定，地方政府规章的立法范围，又可以区分为省级地方政府规章的立法范围和设区的市地方政府规章的立法范围，而设区的市地方政府规章的立法范围又可以再细分为原先较大的市的立法范围和2015年《立法法》修改后设区的市的立法范围。首先，《立法法》对省级政府规章的立法范围并没有作出具体限制，只是笼统地表述为“本行政区域的具体行政管理事项”，而设区的市地方政府规章的立法范围限于“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”。其次，原先49个较大的市已经统一为设区的市，49个较大市在统一为设区的市以前制定的地方政府规章，《立法法》特别规定“已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。”

因此，省级地方政府规章和设区的市地方政府规章在立法时都不能脱离上位法对地方政府规章立法范围的限制。《立法法》对设区的市立法范围所明确列举的“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”四个方面，均是具有一定地方差异的事项，赋予这些事项地方立法权，其本身已经在放权的同时，又控制了地方立法权的行使，在发挥地方立法主动性和积极性的同时，维护了整体的法制统一。

(二) 地方政府规章设定法律责任应当紧扣“立法需求”

“立法需求”在2015年《立法法》中已经成为一个法律概念，作为省级人大常委会确定设区的市开始行使地方立法时间的一个重要考虑因素。2015年《立法法》第七十二条第四款规定，“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”该款内容在2023年修订后的《立法法》中继续保留。

有学者认为，“立法需求”是社会需求在立法上的体现。一方面，立法需求是社会对行为规范的需求；另一方面，法律以外的其他社会规范不能满足这种需求；还有就是，现有的法律制度也无法不作任何变革的前提下满足这种需求。换句话说，立法需求是社会规范缺位急需填补的呼唤，是法律制度冲突、空白和漏洞及时弥补的吁请。^[注13]

本文认为，“立法需求”实际上是检视地方政府规章立法必要性的标尺，在地方经济社会文化管理中，如果出现了地方特有或者有地方特色的事务，需要对其发展进行有序引导或调整，而上位法尚不能提供这种引导或调整，则按照依法行政的要求，由地方政府对此先行制定地方政府规章予以调整和规范，其本身也是符合法治政府、法治社会的要求。因此，地方政府规章立法中是否需要设定法律责任，如何设定法律责任，都应当围绕“立法需求”是否得以满足为出发点。脱离了“立法需求”，地方政府规章是否设定法律责任、如何设定法律责任都将失去基本的判断基础。

(三) 地方政府规章设定法律责任应遵循比例原则

地方政府规章中设定法律责任应当遵循一些基本的原则，国务院法制办公室政府法制研究中心研究认为设定法律责任应当遵循节制性原则（必要性原则）、人格尊严原则、平等原则（禁止差别待遇原则）、明确性原则、责任相称原则、协调性原则和效能原则。^[注14]也有学者更明确指出地方立法行政处罚设置应遵循以下10项原则：法定原则；排除和防范危害原则；不替代民事制裁原则；与刑罚衔接原则；有限设置权原则；地方特色原则；可行性原则；利益平衡原则；正当程序原则和种类合理原则^[注15]。

本文认为，上述观点对于地方政府规章中法律责任的设定也同样适用，需要特别关注的是比例原则在地方政府规章设定法律责任时的运用。《行政处罚法》第五条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。因此，地方政府规章设定法律责任时，需要坚持过罚相当，结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况、相似违法行为法律责任规定等因素，区分情况、分类处理，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡，确保有效遏制违法、激励守法。

(四) 地方政府规章立法应当保障和促进公众的参与

地方政府规章立法本质上属于执行性立法，为了保障公众对于地方政府规章立法的认可度，特别是法律责任的认可度，应当在地方政府规章立法中保障和促进公众的参与。公众参与制度要求地方政府规章立法中遵循开门立法，充分向社会公众征求意见，并对于公众意见的采纳情况进行说明。广泛的公众参与不仅可以使得地方政府规章在 制定时经过充分讨论，也可以增加公众对于颁发后的地方政府规章的认同感，便于有效遵守。而且，地方政府规章立法中要求公众参与的制度已经被制度化，国务院《规章制定程序条例》第十五条、第十六条对公众参与规章立法有具体明确的制定安排。《江苏省规章制定程序规定》第二十九条规定“ 政府立法部门应当组织起草单位及时归纳整理、研究处理各有关方面提出的意见和建议，能够采纳的予以采纳，不能采纳的说明理由。对社会公众反映集中的意见和建议，应当以适当的形式反馈采纳情况。”亦明确规定了地方政府规章制定中应当采纳公众意见。

(五) 地方政府规章立法中应当加强法制审查

如何保障地方规章立法在保持地方立法特色的前提下，遵从上位的规定，需要对立法内容进行合法性审查。合法性审查是保障地方规章立法与上位法不冲突的重要制度。《规章制定程序条例》第四章设专章规定了规章的审查问题，即规章送审稿由法制机构负责统一审查，这是规章立法的法定程序。

地方立法部门在法制审查时，主要审查地方政府规章立法草案是否符合上位法的规定，是否与本地其他同位阶地方立法相协调、衔接；是否符合权利和义务、职权和责任相统一的原则，设定的法律措施是否合理、适当；是否征求相关部门和公众意见；是否正确处理不同利益主体对立法草案主要问题的意见；是否已协调统一有关部门和单位之间的分歧意见；是否符合立法技术要求等。

法制审查作为地方政府规章立法颁发之前的前置程序，有效地保障了地方政府规章与上位法的统一。鉴于法制审查的专业性和严肃性，地方立法部门或者起草部门也可以委托专业机构或者专业人士进行审查，将地方政府规章立法中的法制审查落到实处。

笔者团队作为江苏省司法厅立法专业团队，参与了多个省内地方政府规章的起草、评估、论证等工作，在工作中感受到法律责任条款在地方政府规章立法中的“尴尬”，不设定法律责任，会导致地方政府规章的强制约束力下降；设定法律责任，又担心没有法律法规依据，减损了行政相对人的权利或增加了行政相对人的义务，导致地方政府规章无法通过备案审查。为了谨慎起见，最终一般笼统式地设定了地方政府规章的法律责任。

由于地方政府规章中法律责任的设定主要是行政法律责任的设定，对于行政相对人来说，则主要是行政处罚责任的设定，因此，学界普遍争议《行政处罚法》第十四条与《立法法》第九十三条第六款之间的如何理解，不同的立场及解释方式，会得出不同的结论，诸如扩权论、限权论、否定论、全国人大裁决论、折中论等。

我们认为，既然上述争议从2015年《立法法》修改以后就一直存在，但《立法法》和《行政处罚法》的后续修改中均保留了上述条款，而将《行政处罚法》第十四条解释为《立法法》第九十三条第六款中的“法律”，并不违反文义解释的方法，因此，地方政府规章中可以依据《立法法》和《行政处罚法》设定行政法律责任。退一步来说，如果地方政府规章中不设法律责任条款，其规范的实效性与地方政府行政规范性文件无异，则必然会导致地方政府规章的立法需求向地方政府行政规范性文件迁移，甚至进一步迁移至部门行政规范性文件，消解了地方政府规章在我国法律体系中的作用。

综上，本文认为，在宪法及法律没有明确规定地方政府规章不能设定法律责任的情况下，地方政府规章应按照规章制定程序，根据地方政府规章立法范围，紧扣法律责任设定的原则和“立法需求”，充分保障民主参与程序的情况下，科学设置地方政府规章的法律责任。