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我国重大职务犯罪案件指定管辖制度研究
作者:赵化律师    访问次数:20    时间:2022/06/17
 近年来,随着我国全面依法治国的深入推进和以习近平同志为核心的党中央对反腐败斗争的高度重视,全国纪检监察机关和司法机关查处了一大批干部违法犯罪案件,不断加大反腐败力度。特别是坚决查处了周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、孙政才、令计划等人的严重违法犯罪案件,有力推动了我国的反腐败工作,反腐败斗争取得压倒性胜利。在我国反腐败斗争中,形成了监委主导、联合办案、指定管辖等办案制度,并发挥了重要作用。特别是在查办重大职务犯罪案件中,指定管辖已成为一种新常态,即查办重大职务犯罪案件,一般通过指定异地调查、起诉和审判来完成,其中,省部级官员职务犯罪案件跨省异地起诉和审判,厅局级官员职务犯罪案件省(自治区、直辖市)内异地起诉和审判。从目前实践来看,重大职务犯罪案件指定管辖制度具有合理性,但从目前学术研究状况来看,已有的研究主要论述了该制度的优势与缺点,并提出了限制指定管辖适用范围、增强司法机关的独立性、赋予被告人管辖异议权等建议。不过,从目前实践来看,对职务犯罪案件管辖的法律理解、重大职务犯罪案件指定管辖的标准、如何对重大职务犯罪案件进行协商指定管辖、对重大职务犯罪案件与互涉案件如何进行指定管辖、重大职务犯罪案件司法指定管辖的最终决定主体等问题,尚存在不同的认识和做法。本文结合近年来重大职务犯罪案件办理中存在的上述问题进行研究,提出完善该制度的意见和建议,以发挥该制度更大的作用。





一、我国职务犯罪案件管辖的法律解读


  职务犯罪案件管辖,是指国家法律关于职务犯罪案件及其关联案件由监察机关、检察机关或者公安机关立案办理和权限分工的有关规定。职务犯罪案件及其关联案件的立案调查或侦查涉及监察机关调查与检察机关、公安机关侦查范围的权限划分,同时在调查终结移送检察机关审查起诉时,又涉及地域管辖、级别管辖和指定管辖等问题。在我国监察体制改革之前,直接受理刑事案件的权限划分由《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称:《刑事诉讼法》)统一规定。我国监察体制改革之后,《中华人民共和国监察法》(以下简称:《监察法》)将原来由检察机关、公安机关管辖的部分刑事案件划归监察机关管辖,改变了刑事案件职能管辖的格局,开启了《监察法》和《刑事诉讼法》双重规定职能管辖的时代。因此,有必要对这两部法律及其实施细则中有关职务犯罪案件管辖的规定进行解读。

  (一)公职人员职务犯罪案件管辖的规定

  根据我国法律规定,行使公权力的公职人员的职务犯罪案件由监察机关进行立案管辖。《监察法》第3条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪。”该法第11条规定,监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。同时,《监察法》第22条第2款规定:“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。”在我国,对涉案人员采取留置措施的前提条件是立案,因而监察机关据此获得了对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪等关联案件的管辖权。此外,根据《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称:《监察法实施条例》)第46条第4款的规定,监察机关对非公职人员参与的共同职务犯罪和涉嫌利用影响力受贿罪也享有管辖权。

  对于上述规定,可以从以下两个方面进行理解。一是公职人员的职务犯罪案件原则上都由监察机关进行立案管辖,这是我国实现反腐败、对公职人员进行监察全覆盖的要求。在我国法律语言体系中,《监察法》首创了“公职人员”这一概念,并明确了“公职人员”的范围。该概念涵盖并超出了以前我国法律中使用的“公务员”“国家工作人员”“国家机关工作人员”等概念,囊括了所有的监察对象,实现了监察全覆盖的要求。二是相关人员的行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪案件也可以由监察机关立案管辖,这为不同国家机关进行协商管辖提供了法律依据。根据《监察法》和《监察法实施条例》的规定,对于行贿犯罪、介绍贿赂犯罪和共同职务犯罪的涉案人员,监察机关“可以”进行立案管辖,这就意味着监察机关对这些涉案人员没有专属管辖权,这样就会存在监察机关与公安机关、检察机关等其他侦查机关发生管辖交叉问题。这类犯罪案件到底应由哪个机关进行管辖,需要根据案件的不同情况分析研究并判断,因而需要多个机关进行沟通协商来确定具体的管辖机关。

  (二)司法工作人员和国家机关工作人员职务犯罪案件管辖的规定

  根据我国法律规定,司法工作人员和国家机关工作人员的职务犯罪案件可以由检察机关进行立案管辖。《刑事诉讼法》第19条第2款规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”

  对于上述条文的规定,应当明确以下三点。

  一是检察机关对司法工作人员职务犯罪管辖权的有限性。《监察法》第34条第1款规定,人民法院、人民检察院、公安机关等国家机关在工作中发现公职人员职务违法或者职务犯罪线索的,应当移送监察机关依法调查处置。这是国家监察全面覆盖最直接的体现。修改后的《刑事诉讼法》在与《监察法》的规定进行对接时,特别强调对于司法工作人员的相关职务犯罪“可以由人民检察院立案侦查”。所谓“可以”,一方面暗含着法律条文的政策导向性,即司法工作人员职务犯罪由检察机关侦查更贴近诉讼、更为便捷,这是检察机关不可推卸的职责;另一方面也意味着这类犯罪并非必然由人民检察院立案侦查,而是在国家监察机关监察全面覆盖前提下的部分授权。也就是说,对于司法工作人员利用职权实施的这些职务犯罪,检察机关可以立案管辖,监察机关也可以立案管辖,实践中具体由哪个机关进行立案管辖,可以通过协商解决。

  二是检察机关对司法工作人员职务犯罪管辖权的必要补充性。从实践来看,司法领域发生的损害司法公正、侵犯公民权利的职务犯罪,通常发生在诉讼活动过程中,与司法工作人员的履职行为交织在一起。只有充分参与诉讼活动过程,才能及时发现犯罪线索,也才能及时收集有关证据、有效挖出执法不严、司法不公背后的职务犯罪。检察机关是诉讼活动全过程的参与者,对这类职务犯罪进行立案侦查十分必要,并且可以有效补充监察机关查处职务犯罪的力量。检察机关对司法工作人员相关职务犯罪享有侦查管辖权绝不是可有可无的,而是国家反腐败工作的重要力量。检察机关通过对这类职务犯罪行使立案管辖权,可以依法查处司法腐败行为,监督公安司法机关依法行使执法司法权,充分发挥法律监督的职能作用,净化司法环境,提升司法公信力。

  三是检察机关对公安机关管辖的国家机关工作人员的重大职务犯罪行使机动管辖权的条件性和程序性。所谓条件性,是指检察机关行使机动管辖权应当具备法定的条件,具体应当从以下三个方面来理解。其一,此处规定的“公安机关”不包括监察机关。对于监察机关管辖的犯罪案件,不在检察机关可以行使机动管辖权的范围内。其二,犯罪主体必须是国家机关工作人员,即犯罪主体必须是从事国家管理和行使国家权力的机关工作人员,包括立法机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关和军事机关工作人员。并且,这些国家机关工作人员必须是利用职权实施的犯罪案件。其三,犯罪案件必须是重大犯罪案件,即国家机关工作人员所实施的犯罪案件必须是重大犯罪案件。一般犯罪案件,以及不是利用职权实施的犯罪案件,与国家机关工作人员的职权职责无关的犯罪案件,均不在检察机关机动管辖权的范围内。所谓程序性,是指检察机关行使机动管辖权必须报经省级以上人民检察院(包括省级人民检察院和最高人民检察院)批准,而不能由发现案件线索的县级、市级人民检察院直接决定立案管辖。同时,根据有关司法解释的规定,在司法实践中,检察机关应当严格把握行使机动管辖权的“条件性”。

  (三)特殊情况犯罪案件指定管辖的规定

  根据我国法律规定,对于管辖不明或者管辖有争议、需要改变管辖、重大复杂、社会敏感等特殊情况的职务犯罪案件,有关机关可以进行指定管辖。《刑事诉讼法》第27条规定:“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件,也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”《监察法》第16条第3款规定:“监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机关确定。”该法第17条第1款规定:“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖,也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”《监察法实施条例》对监察机关指定管辖的具体情形,也作出了具体明确的规定。《人民检察院刑事诉讼规则》第14条第3款规定:“最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的,可以自行立案侦查,也可以将犯罪线索交由指定的省级人民检察院或者设区的市级人民检察院立案侦查。”该规则第22条规定:“对于下列案件,上级人民检察院可以指定管辖:(一)管辖有争议的案件;(二)需要改变管辖的案件;(三)需要集中管辖的特定类型的案件;(四)其他需要指定管辖的案件。对前款案件的审查起诉指定管辖的,人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。对前款第三项案件的审查逮捕指定管辖的,人民检察院应当与相应的公安机关协商一致。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第19条第2款规定:“管辖权发生争议的,应当在审理期限内协商解决;协商不成的,由争议的人民法院分别层报共同的上级人民法院指定管辖。”该司法解释第20条规定:“管辖不明的案件,上级人民法院可以指定下级人民法院审判。有关案件,由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的,上级人民法院可以指定下级人民法院管辖。”

  对于上述规定的理解和适用,应当把握以下两点。一是监察机关、检察机关、人民法院都有指定管辖权。从上述规定来看,对于管辖有争议等特殊情况的职务犯罪案件,上级监察机关可以指定下级监察机关立案调查;对于管辖有争议、需要改变管辖和集中管辖等特殊情况的犯罪案件,检察机关可以指定审查起诉管辖、审查逮捕管辖,对于有特殊情况的司法工作人员职务犯罪案件,上级检察机关可以指定下级检察机关立案侦查;对于管辖不明、管辖权发生争议等特殊情况的职务犯罪案件,上级法院可以指定下级法院进行审判管辖。二是重大职务犯罪案件属于指定管辖中的一种特殊情况。重大职务犯罪案件往往涉及多个犯罪地,多个监察机关或者检察机关和法院都有管辖权,这样就可能发生管辖权争议问题,因而重大职务犯罪案件就属于需要上级指定管辖的一种特殊情况。同时,重大职务犯罪的主体往往是职位较高的官员,其在社会上影响较大且具有复杂多样的关系网,因而对其犯罪进行查处的难度较大,这些通常属于“其他需要指定管辖的”或者“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的”情况,因而也需要上级进行指定管辖。






二、重大职务犯罪案件指定管辖的现实必要性


  在我国,案件指定管辖虽然是刑事诉讼管辖制度中的例外情况,我国法律对此也有明确规定,但是,从目前的监察司法实践情况看,对于重大职务犯罪案件来说,指定管辖则是一种司法活动的必然选择。之所以如此,与我国的政治经济、法律制度和客观实际需要密切相关。具体来说,我国重大职务犯罪案件指定管辖制度的常态化运用,主要有以下现实必要性。

  一是查处重大职务犯罪案件的现实需要。我国重大职务犯罪案件的主体都是重要的领导干部,按照党管干部的原则和干部管理制度,目前各级领导干部均由其上一级党委组织部门统一管理,即省部级领导干部由中央组织部门管理,市厅局级领导干部由省级组织部门管理,县处级领导干部由市级组织部门管理等。对领导干部的管理具体包括对领导干部的培养、考核、提拔以及违法违纪的查处等。根据《监察法》的规定,各级领导干部的违法违纪行为以及涉嫌犯罪行为,都由纪委监察机关负责调查处理,即纪委监察机关管辖案件是按照干部管理权限确定的,各级纪委监察机关负责监督调查各级党委、党组管理的领导干部的违纪违法犯罪案件。也就是说,对于领导干部的重大职务犯罪案件,应当由上一级纪委监察机关负责调查处理。然而,领导干部重大职务犯罪案件的主要犯罪地一般是其工作单位所在地和生活居住地,由主要犯罪地的纪委监察机关调查或者配合调查,更有利于及时查清案情。在监察实践中,由于上一级监察机关人员有限,或者认为犯罪地的监察机关或者下一级的其他监察机关查处更为有利的,往往就将重大职务犯罪案件指定下一级监察机关进行调查处理,或者采取联合下一级监察机关进行调查,自己负责指导或者监督,这样就必然会出现重大职务犯罪案件指定管辖的问题。同时,根据《监察法》的规定,派驻或者派出的监察机构根据授权,负责管辖被监督单位的公职人员涉嫌职务犯罪案件,但因人员和调查力量不足,当其发现职务犯罪线索,或者在调查中又发现其他公职人员涉嫌职务犯罪案件线索,往往需要与地方监察机关联合进行调查,这就需要上级监察机关进行指定管辖,被指定参与联合调查的监察机关承担主要甚至全部职务犯罪调查取证工作,调查终结后,需要报请共同的上级监察机关协商办理审查起诉、审判指定管辖事宜。

  二是维护重大职务犯罪案件两审终审制的法治需要。在我国,两审终审制不仅是刑事诉讼的一项基本原则,而且是我国的法治原则。对于重大职务犯罪案件来说,必须保证和坚持两审终审制原则。从目前的司法实践来看,对于省部级以上领导干部的职务犯罪案件,通常由国家监察委员会负责进行调查,对于厅局级领导干部的职务犯罪案件,通常由省级监察委员会负责进行调查。按照正常的刑事诉讼程序,无论是由国家监察委员会还是由省级监察委员会进行调查,调查终结后都需要移送同级的最高人民检察院或者省级人民检察院审查起诉。如果由最高人民检察院审查起诉,最高人民法院就应当进行一审,这样就无法落实两审终审制原则的要求;如果由省级人民检察院审查起诉,省高级人民法院应当进行一审,一旦被告人上诉或者省级人民检察院抗诉,最高人民法院就应当进行二审,这样虽然可以落实两审终审制原则的要求,但是受最高人民法院人力、物力等方面的限制,最高人民法院进行二审的案件非常有限,并且会出现重大职务犯罪的死刑案件最高人民法院二审程序和死刑复核程序二合一的现象,这不利于有效发挥死刑复核程序的监督作用。因此,为了有效贯彻落实两审终审制原则和保证重大职务犯罪案件的办理质量,就需要将重大职务犯罪案件交由市级人民检察院审查起诉,市级人民法院进行一审,这样就有上级人民检察院和人民法院进行协商指定管辖的问题。

  三是实现对重大职务犯罪案件公正审判的客观需要。由于职务犯罪主体的特殊性,重大职务犯罪案件都是在案发当地具有重大影响的案件,这种重大影响不只是体现在案件的调查过程复杂、证据收集困难等方面,更为重要的是体现在公正审判方面。具体来说,重大职务犯罪案件的涉罪官员都拥有较大的权力,往往在当地工作多年,形成了多方面、多层次、多利益的“网络式”关系,一旦该官员被立案调查或者起诉,就会有受其“恩惠”或者提拔的官员,甚至是当地司法机关的领导,为其说情或者打招呼,干预司法机关依法公正办案。因此,如果由当地的司法机关进行审查起诉和审判,就可能会因密切的权力性因素而影响司法的公正性。同时,涉案官员在当地经营多年,形成了非常广泛的同事、朋友等人脉关系,因而由当地的检察机关审查起诉、法院进行审判,这些人情性因素就可能会影响司法机关的公正办案。此外,涉案官员是地方的公众人物,一旦涉嫌犯罪,就会成为当地媒体报道的新闻热点和焦点,媒体为了吸引公众,其报道可能不全面或者存在过激言词,这难免会影响当地办案司法官员的理性判断和冷静思考,使其可能作出不公正的司法判决。因此,为了排除特定地域权力关系的干扰、防止人情障碍和避免不良舆论的影响,保证重大职务犯罪案件的公正审判,就需要指定异地司法机关进行管辖。






三、重大职务犯罪案件指定管辖目前存在的主要问题


  从目前监察司法实践来看,重大职务犯罪案件指定管辖除了存在指定管辖缺乏操作规范、难以确定何种级别的案件应当指定异地管辖、有的司法机关出于政绩或者利益考虑争夺指定管辖案件等问题外,还存在以下五个方面的问题。

  一是监察机关的指定调查影响甚至决定了后续的司法管辖。在监察司法实践中,对重大职务犯罪的查处都是从监察机关的调查活动开始的,而监察机关的调查活动往往需要上级监察机关联合下级监察机关、或者指定某个下级监察机关来开展,下级监察机关调查结束后往往就直接移送同级检察机关审查起诉,因而监察机关的指定调查管辖对后续的审查起诉和审判往往产生预决作用。监察机关的指定调查管辖事先并不需要与检察机关、人民法院进行协商,这就导致了重大职务犯罪案件的司法管辖主要由监察机关决定的现象,或者引发后续司法管辖权争议方面的问题。此外,有的监察机关在指定调查管辖之后,就邀请当地的检察机关办案部门提前介入调查活动,进行证据收集指引、证据审查等,这就会“绑架”后续的司法管辖,出现“先定后商”的现象。

  二是指定管辖与法定的级别管辖标准存在一定的冲突。从目前的监察司法实践来看,一般情况下,职级越高的官员犯罪,其涉嫌贪污受贿犯罪的数额就越大,审判管辖的级别越高。但是,司法实践的情况十分复杂,也有一些职级较高的官员涉嫌犯罪的数额并不大,即“高官小贪”型案件,例如,有的厅局级官员涉嫌贪污受贿的犯罪金额不满300万元,依照现行刑法的规定,应当被判处十年以下有期徒刑,按照法律的规定应由基层人民法院审判管辖。在司法实践中,有的地方明确规定,厅局级以上领导干部涉嫌的职务犯罪案件应当由中级人民法院管辖;有的地方虽然没有明确规定,但往往也认为厅局级以上官员涉嫌的所有职务犯罪案件都是在本地区具有重大影响的案件,属于重大职务犯罪案件,都指定市级人民检察院审查起诉、中级人民法院审判管辖,从而出现指定管辖与法定级别管辖标准不一致的现象。

  三是协商指定管辖耗时较长、效率低下。从监察司法实践来看,监察机关调查的案件需要指定异地审查起诉和审判时,在调查终结后,需要报其上级监察机关与同级检察机关、法院协商指定管辖事宜。一般情况下,上级监察机关与其对应的检察机关、法院进行协商指定管辖耗时较长、效率低下,尤其是上级监察机关与检察机关、法院的意见不一致时,协商办理指定管辖的时间会更长,甚至长达一两个月。重大职务犯罪案件一般取证量很大、取证困难,有的还需要外地协助调查甚至寻求国际司法协助,在留置期限没有弹性空间的情况下,六个月的办案期限本来就十分紧张,如果协商管辖再耗时过长,就会严重压缩办案的时间,影响办案质量,甚至有的案件在留置期限届满时尚未办理完指定管辖手续,导致案件无法移送审查起诉。为了应对这种情况,有的地方监察机关在犯罪事实尚未调查清楚,甚至主要犯罪地等影响案件管辖的重要因素尚未查明的情况下,就报请协商指定管辖,导致检察机关、法院无法指定管辖。

  四是互涉案件存在重复商请指定管辖的问题。从监察司法实践来看,重大职务犯罪案件往往涉及行贿罪、滥用职权罪、失职罪、为亲友非法牟利罪、重大责任事故罪、工程重大安全事故罪等其他犯罪案件,虽然《监察法》第34条第2款明确规定,对于互涉案件“一般应当”由监察机关为主调查,其他机关予以协助,但在实践中监察机关和公安机关、人民检察院分别立案调查、立案侦查的情况也大量存在。《监察法实施条例》第51条即规定:“公职人员既涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪,又涉嫌公安机关、人民检察院等机关管辖的犯罪,依法由监察机关为主调查的,应当由监察机关和其他机关分别依职权立案,监察机关承担组织协调职责,协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。”由于立案调查、立案侦查分别查办的案件复杂程度不一、调查和侦查的主体不同、适用的程序不同等原因,案件调查终结、侦查终结的时间往往也不同步,而商请人民检察院、人民法院指定审查起诉管辖和审判管辖时,需要监察机关和公安机关分别商请人民检察院、人民法院,从而导致重复商请指定管辖的问题,降低了办案的效率,甚至会出现由于信息沟通不畅,同一被告人的不同罪名被指定不同地方司法机关办理的情况。

  五是重大职务犯罪案件与关联犯罪案件办理程序不同步而出现事实认定不一致等问题。实践中一些重大职务犯罪案件往往涉及行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪等关联犯罪案件。由于关联犯罪案件在犯罪事实和证据等方面与作为主罪的重大职务犯罪案件存在一定的交叉,根据诉讼便利原则,关联犯罪案件与主罪案件并案管辖更有利于提高办案效率。但在监察司法实践中,基于分级负责的原则,主罪案件与关联犯罪案件往往分案处理,分别由监察机关和公安机关立案调查和立案侦查。这样不仅会导致重复协商指定管辖的问题,而且会由于办案程序不同步而导致案件事实认定不一致、影响主罪量刑等问题。例如,如果主罪案件调查终结后办理了指定管辖,而关联犯罪案件还没有查清事实时,就会影响主罪案件的事实认定和审查起诉,甚至会影响主罪案件的量刑;如果关联犯罪案件先于主罪案件移送检察机关审查起诉和法院审判,就会导致关联犯罪案件先于主罪案件作出判决,造成案情的泄露,或者主罪案件与关联犯罪案件在认定犯罪事实上出现不一致,导致共同职务犯罪的被告人之间量刑轻重失衡等问题。






四、完善重大职务犯罪案件指定管辖制度的原则


  根据我国监察司法实践状况,要解决重大职务犯罪案件或者重大职务犯罪案件与关联案件指定管辖存在的主要问题,就应当完善我国相关的立法或者司法解释,以完善重大职务犯罪案件的指定管辖制度,为此应当坚持以下三项基本原则。

  (一)协商原则

  所谓协商原则,就是在监察司法实践中,解决重大职务犯罪案件或者重大职务犯罪案件与关联案件指定管辖的问题,一般应当坚持由监察机关、检察机关、法院、公安机关四家协商一致,共同确定案件管辖的机关。在我国,坚持协商原则是由法律规定和实践需要所决定的,《刑事诉讼法》第27条明确规定了法院的指定管辖权,即“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件,也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”。在监察司法实践中,重大职务犯罪案件不仅需要法院的指定管辖,而且在重大职务犯罪案件或者重大职务犯罪案件与关联案件的调查、侦查和审查起诉问题上,也需要进行指定监察机关、公安机关、检察机关进行管辖,也就是说,重大职务犯罪案件或者重大职务犯罪案件与关联案件的指定管辖涉及监察机关、检察机关、法院和公安机关。因此,为了保证重大职务犯罪案件或者重大职务犯罪案件与关联案件指定管辖的一致性和刑事诉讼活动的顺利进行,防止调查、侦查、审查起诉、审判活动出现管辖地区不一致的现象,就需要事先由监察机关、检察机关、法院、公安机关进行协商,坚持在重大职务犯罪案件或者重大职务犯罪案件与关联案件指定管辖问题上的协商原则。具体来说,监察机关对重大职务犯罪案件与关联案件进行调查前,可以与公安机关进行协商,以确定具体调查的监察机关或者侦查的公安机关。监察机关对重大职务犯罪案件调查终结后,应当将案件报其上级监察机关,上级监察机关应当提出指定管辖的人民检察院、人民法院的意见建议,邀请检察机关、人民法院的负责人一起协商研究,共同确定指定管辖的人民检察院和人民法院等事宜。

  (二)相似原则

  所谓相似原则,就是在指定管辖重大职务犯罪案件时,应当坚持选择与犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地经济发展水平与法治文明发展程度为同一档次或者较为接近的地区人民检察院、人民法院进行管辖的原则。在重大职务犯罪案件指定管辖上之所以应当坚持相似原则,主要是因为相似地区检察官、法官具有相似的业务素质、办案能力和办案经验,他们对于犯罪社会危害性的认识和评价基本相同,因而在法律适用上也不会有较大的差异,从而可以保证在量刑轻重上基本相同,实现司法的公正性。如果对重大职务犯罪案件指定经济和社会发展状况差别过大的人民检察院、人民法院来管辖,就可能面临以下选择的难题:如果按照被指定的人民检察院、人民法院所在地掌握的量刑标准提出量刑建议、判处刑罚,就会与重大职务犯罪地的标准不一致,可能会出现定罪和量刑的不均衡现象,产生对被告人处罚不公的问题。如果按照重大职务犯罪嫌疑人、被告人犯罪地的量刑标准进行处理,就会与本地人民检察院、人民法院以前所掌握的量刑标准不一致,人民检察院提出量刑建议、人民法院定罪量刑的先例就会被突破。因此,坚持对重大职务犯罪案件指定相似地区的人民检察院、人民法院进行管辖,可以克服重大职务犯罪案件指定管辖制度上的随意性,确保被告人的合法权利,实现打击犯罪与人权保障的平衡。

  (三)最近原则

  所谓最近原则,就是在确定重大职务犯罪案件指定管辖的人民检察院、人民法院时,如果有多个相似的人民检察院、人民法院,应当坚持选择与犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地不同但又是最近的人民检察院、人民法院管辖的原则。也就是说,在经济和社会发展状况相似的条件下,如果有多个人民检察院、人民法院,上级人民检察院和人民法院在指定重大职务犯罪案件管辖的人民检察院和人民法院时,应当充分考虑相似人民检察院、人民法院的司法资源、办案数量、办案任务、办案经验等因素,指定与犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地不同但又是最近的人民检察院和人民法院进行管辖。坚持最近原则便于案卷移送、补充调查或者补充侦查和自行补充侦查以及法庭调查等诉讼活动,有利于提高重大职务犯罪案件的诉讼效率;便于犯罪嫌疑人和被告人的亲属参与诉讼活动,有利于保障其诉讼权利;便于同指定管辖人民检察院、人民法院以前的量刑标准保持一致,有利于保证对被告人作出公正的裁判。同时,坚持对重大职务犯罪案件指定最近的人民检察院和人民法院进行管辖,还可避免远途押送犯罪嫌疑人、被告人可能存在的风险,方便人民检察院实施讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诉讼活动,也便于证人、鉴定人等诉讼参与人参加法庭审判活动,保证诉讼的顺利进行,节约司法资源,实现司法公正。





五、完善重大职务犯罪案件指定管辖制度的建议


  在我国,重大职务犯罪案件指定管辖对于排除权力对司法的干扰、破除腐败高官关系网对办案的阻挠、避免不良舆论对司法的影响,都具有重要的现实意义,并且也被实践证明是一项行之有效的司法措施。虽然目前重大职务犯罪案件指定管辖制度还存在一些问题和不足,但是,它对于维护司法公正发挥了重大作用,应当坚持并完善该制度。针对目前该制度存在的主要问题,笔者建议从以下几个方面予以回应。

  一是应当明确法院司法指定管辖的最终决定权,即法院对重大职务犯罪案件的司法指定管辖应当享有最终决定权。之所以法院应当在司法指定管辖上具有最终决定权,主要有以下两方面的原因。一方面是由法院具有最后审判指定管辖权决定的。根据我国《刑事诉讼法》的规定,法院享有最后的审判指定管辖权,该权力决定和影响着检察机关的审查起诉管辖,即法院将重大职务犯罪案件指定哪个法院审判管辖,该案件就应当由与其对应的检察机关审查起诉,从而决定了检察机关的审查起诉指定管辖。如果检察机关之前指定审查起诉管辖的检察机关与法院之后指定审判管辖的法院不对应,那么检察机关就应当改变之前的指定管辖,重新指定管辖,这样就会造成司法资源的浪费,影响诉讼效率。另一方面是我国以审判为中心的诉讼制度改革的需要。以审判为中心的诉讼制度改革,其目的是要树立审判的权威性,确立庭审的中心地位。因此,若要全面贯彻落实以审判为中心的诉讼制度改革,一切刑事诉讼活动都应当围绕庭审活动开展工作,而法院的指定管辖是庭审的重要前提和基础,因而确定法院在指定管辖上的决定权则是其必然要求。具体到监察司法实践中,笔者建议,在重大职务犯罪案件指定管辖问题上,应当在坚持协商原则的基础上,建立监察机关提议、人民检察院审查、人民法院决定的模式,明确审判机关具有审判管辖的最终决定权。具体来说,对于重大职务犯罪案件的指定管辖,原则上应当由监察机关、检察机关和法院共同协商决定,如果三机关的意见不一致,应当充分保障法院作为中立司法机关的独立审判权,由法院依照《刑事诉讼法》的相关规定,从排除案外因素干扰、消除社会公众疑虑的角度出发,根据案件的复杂程度、涉案数额大小等实际情况,结合被告人主要犯罪地、主要任职地、主要涉案主体所在地等具体情况,综合考虑相似法院的审判力量、办案任务、办案经验、办案保障条件、交通状况等因素,最终确定审判管辖的法院,并通知检察机关和监察机关,由监察机关将案件移送相应的同级检察机关审查起诉。

  二是完善重大职务犯罪案件的级别管辖标准。为了解决实践中重大职务犯罪案件中的“高官小贪”型案件在指定管辖上可能存在与法定级别管辖标准相冲突的问题,应当改变重大职务犯罪案件级别管辖的单一标准,建立重大职务犯罪案件级别管辖的综合标准体系。具体来说,可以参照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》(2016年4月18日施行)的相关规定,建立以“职级+数额+数罪+情节+后果”为标准的多元化级别管辖标准体系,以完善重大职务犯罪案件的级别管辖标准。笔者建议通过修改相关法律或者司法解释的方式,明确规定:“厅局级以上官员涉嫌贪污或者受贿犯罪金额在三百万元以上,或者有其他特别严重情节的;厅局级以上官员涉嫌多种职务犯罪,情节特别严重的;厅局级以上官员涉嫌贪污受贿等职务犯罪,造成严重后果,致使国家和人民利益、公共财产遭受特别重大损失的,由中级人民法院管辖,其他案件由基层人民法院管辖。”

  三是成立指定管辖协商领导小组。为了解决实践中重大职务犯罪案件协商管辖耗时较长、效率低下的问题,笔者建议,省级以上监察机关、检察机关、法院三方应当建立指定管辖沟通协调机制,成立指定管辖协商领导小组,即省级以上监察机关分管案件审查工作的副主任、人民检察院分管职务犯罪批捕公诉工作的副检察长、人民法院分管职务犯罪案件审判工作的副院长组成“指定管辖协商领导小组”,共同协商决定重大职务犯罪案件指定管辖事宜。如果重大职务犯罪案件还涉及其他刑事案件,即存在关联案件的情形,该协商领导小组还应当包括省公安厅负责刑事案件的副厅长。具体来说,省级以上监察机关在指定下级监察机关调查重大职务犯罪案件时,应当将调查指定管辖的情况通报同级“指定管辖协商领导小组”成员。在调查终结之后,由负责调查的监察机关提出在何地起诉、审判的意见,层报指定其管辖的上级监察机关,由上级监察机关送交同级“指定管辖协商领导小组”成员进行协商,通过协商来确定指定管辖的人民检察院和人民法院,并办理指定管辖手续,将案件交由指定的人民检察院审查起诉和后续法院审判。

  四是明确监察机关负责关联案件的协商指定管辖事宜。在我国,监察机关的监察职能是全面的,也是全覆盖的,这是由监察机关的性质和地位所决定的,也是我国加强反腐败斗争的必然要求。也就是说,国家将所有行使公权力的公职人员的行为都纳入了监察机关的监察范围,即一切公职人员的行为都要受监察机关的监察,不仅公职人员的重大职务犯罪行为要受监察机关的监察,而且重大职务犯罪案件中的关联案件也应当受监察机关的监察。正因为如此,笔者建议,当重大职务犯罪关联案件在指定公安机关、检察机关立案侦查时,应当由监察机关负责统筹与公安机关、检察机关指定管辖的协调工作,并应当明确规定监察机关在重大职务犯罪关联案件协商指定管辖中的主体地位和主体责任。具体来说,建议有关法律或者司法解释可以明确规定:“被调查人同时又涉嫌其他职务犯罪或者其他犯罪,监察机关与其他机关分别管辖的,应当由监察机关办理协商指定管辖事宜。调查、侦查终结前,监察机关应当与其他机关进行联系与沟通,取得一致意见后,与人民检察院、人民法院协商指定管辖等相关事宜。”

  五是明确关联案件随主案并案或者集中管辖。为了解决实践中重大职务犯罪案件指定管辖与其关联犯罪案件管辖衔接不畅的问题,笔者建议,应当明确重大职务犯罪案件的关联案件随主案并案管辖或者集中管辖。也就是说,调查重大职务犯罪案件的监察机关可以一并办理主案和关联案件的指定管辖事宜,即监察机关在主案调查终结之前,需要协商主案的指定管辖时,应当将关联案件一并提交给“指定管辖协商领导小组”进行协商讨论,并确定审查起诉的检察机关和审判管辖的法院,原则上关联案件应当随主案并案管辖或者集中管辖,由同一检察机关审查起诉和法院进行审判,以确保主案与关联案件、关联案件与关联案件之间在犯罪事实认定、证据审查判断、量刑建议和定罪量刑上的协调平衡。同时,对于主案和关联案件的审查起诉和审判,原则上应当一并进行,由检察机关对主案和关联案件同时提起公诉,法院也应当一起审理并同时作出判决。如果确因特殊原因,主案与关联案件不能一并进行审查起诉或者审判的,原则上应当采取先主后次的顺序,检察机关和法院应当优先对主案提起公诉和开庭审理,这样就可以避免关联案件被先行提起公诉、审判可能造成主案的案情被泄露的现象。





六、结语


  在我国,重大职务犯罪案件指定管辖制度之所以得到广泛运用,并在反腐败斗争中发挥着重要作用,是因为该制度既符合我国监察全覆盖、检察一体的国家体制和国情,也符合排除干扰、司法回避和实现司法公正的司法规律。然而,在国家监察体制改革和法律对职务犯罪管辖进行重大调整之后,重大职务犯罪案件指定管辖制度构建和实施时间并不长,实践中存在一定的问题在所难免,特别是进入新时代后,随着人民群众生活水平的提高和法治意识的增强,对我国监察司法工作提出了更新更高的要求,不断完善重大职务犯罪案件指定管辖制度也是社会各界和人民群众的期盼。因此,在我国不断推进法治建设的进程中,针对目前重大职务犯罪案件指定管辖制度在监察司法实践中存在的一些问题,不断完善我国重大职务犯罪案件指定管辖制度,必将有助于增强我国的反腐败力度,提高反腐败法治水平,并提升司法公信力。