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20号文对基建投资的影响解读
作者:赵化律师    访问次数:18    时间:2022/06/17
6月13日,国办发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(以下简称《意见》,国办发〔2022〕20号),部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。《意见》旨在强调省以下财政事权、支出责任与收入相对等,通过在事权、支出责任以及收入划分等方面的优化调整,调动省以下各级政府的积极性,化解基层当前面临的“三保”压力。本文拟在梳理省以下财政体制改革的政策背景的基础上,对《意见》重点内容及其对基建投资的影响进行分析解读。
基本结论:
1、《意见》要求合理分配省和以下政府财权事权分配,目的在于加强全国一盘棋落实基础民生、公共服务均等化、环保等国家统一政策,其中涉及到相关类型基建项目有望由更高层级财政予以支持,以往缺乏财力支撑及没有自平衡收益的市县级民生建设项目可重点关注。
2、在区域选择上,鉴于《意见》没有涉及土地出让金分配的具体要求,建议重点关注“强省弱县”的公共服务建设、生态环保类项目。
3、《意见》是对以往区域平衡政策的再优化。强调省级政府统筹能力,并非单纯加强转移支付,对于以往县级对转移支付资金使用不当等问题能有所解决,此类建设项目的回款预期更有保障。
4、开发区财政单独列支,开发区收入被上级政府另辟他用的风险降低,利好以开发区管委会为付款主体的项目;但同时开发区负债单独列示,开发区的选择更为关键。

省以下财政体制改革的政策背景

(一)比照央地体制,各省财政分配分税制”影响
省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分,按照统一领导、分级管理的财政管理体制原则,省以下财政体制由各省、自治区、直辖市人民政府确定。1994 年中国实行了分税制财政管理体制改革,其主要内容是明确央地之间财权配置的基本规则。各地为了落实国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号)精神,规范各省所辖市、区县财政收入分配关系,比照中央对地方的财政体制于1995 年开始对省以下财政管理体制进行完善。具体而言,《决定》指出:第一,“根据事权与财权相结合的原则,按税种划分中央与地方的收入”;第二,“合理调节地区之间财力分配”。政府间财政收入划分要围绕“支出责任与财政收入相匹配”、“协调地区之间财力分配”两个指导思想展开。
(二)省以下财政管理体制“一省一式”特点
各省区市结合各地实情,按照 1993 年《决定》自行安排的省以下财政管理体制但没有完全贯彻两个指导思想,呈现出形式复杂、“一省一式”的局面。
2000 年前后,中国省以下政府间纵向和横向财力不平衡、省以下财政管理体制运行不顺畅等问题以“县乡财政困难”的形式集中爆发出来。为了解决“县乡财政困难”问题,2002年国发〔2002〕26 号文提出了:“各地要根据各级政府的财政支出责任以及收入分布结构,合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。省以下地区间人均财力差距较小的地区,要适当降低省、市级财政收入比重;省以下地区间人均财力差距较大的地区,要适当提高省、市级财政收入比重,并将因此而增加的收入用于对县、乡的转移支付,调节地区间财政收入差距”。据此,2002 年至 2005 年间,各省区市结合各地实际情况陆续出台了相关文件,深化和完善省以下财政管理体制,进一步建立规范的转移支付制度。相关研究表明,26号文要求的“上级政府支出责任比重越大,则其财政收入集中度越高”在各省市政策中均有体现,但“上级政府所辖区域人均财政收入不平衡程度越大,则其财政收入集中度越高”却没有在地方层面落实。
2006年,为加强乡镇财政管理,规范乡镇收支行为,防范和化解乡镇债务风险,财政部发布关于进一步推进乡财县管工作的通知。2007年前后,江苏、江西、河北、湖南、山东等省推行财政“省直管县”改革。据财政部数据,截至2011年底,全国27个省份在1080个市县实行了省直管县财政管理方式改革,约占全国县级总数的54%。
2016年,国务院开始推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革,地方财政事权与支出责任的内容及结构已经有所变化。2016年“营改增”全面推行后,地方财力结构也出现较大调整,作为地方主体税种的营业税取消,增值税的地方分享比例提高到50%。
总体而言,尽管在中央统一要求下,省以下财政管理体制正逐步完善,但各省区市自行安排的省以下政府间财政收入分配关系仍然具有相当的复杂性和多样性,26号文提出的“上级政府所辖区域人均财政收入不平衡程度越大,则其财政收入集中度越高”原则并没有在地方层面落实。各级政府间财政收入划分方式存在分享、分成、分享加分成、专享等多种形式,“一省一式”问题突出。
省以下财政体制改革的迫切性提升
2012年党的十八大以来,中央和地方财政关系不断完善,中央与地方财政事权和支出责任划分改革向纵深推进。但作为中央与地方财政关系的延伸,一些地区省以下财政体制改革相对滞后,存在与完整、准确、全面贯彻新发展理念,建设公平统一市场、实现基本公共服务均等化要求不相适应的方面,主要体现在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升等,再叠加2020年以来市县面临疫情防控、民生保障、基层运转等困难,省以下财政体制改革的迫切性提升。

《意见》重要内容解读

(一)合理划分省级以下事权财权
省以下行政单位中,县一级是连接城市与乡镇的基础构架。我国省级区划有34个,地级区划有333个,而县级区划达到2843个。县城及县级市承载了近30%的城镇人口,以及相关的基本公共服务。然而,1994年实行分税制改革以来,县级财政收支矛盾较为突出。县级面临“三保”压力,承担的支出责任较多,但财政自给能力较弱,权责利的不匹配使得运行面临着巨大的压力。本次《意见》提出了省以下财政事权和支出责任划分方面举措,具体包括以下几方面。

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1、合理划分省以下各级财政事权与支出责任
《意见》提出要清晰界定省以下财政事权和支出责任。具体包括三方面内容:(1)与化解地方政府债务风险有关、跨市县基础设施、民生养老、科教、国土规划、重点区域(流域)生态环境保护与治理等方面的事权由省级负责,由省级政府承担支出责任。(2)社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务类财政事权和支出责任由市县级负责。(3)结合各地区经济发展、财政自给率变化、保障标准调整等情况,适时调整省以下各级财政支出责任分担比例。
总体而言,对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务,适度强化省级责任。对直接面向基层,由基层政府提供更为便捷有效的基本公共服务,明确为市县级财政事权
2、上级委托下级的财政事权,要足额安排资金
《意见》提出,上级财政事权确需委托下级履行的,要足额安排资金,不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式,变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。可见,在财政事权划分方面,《意见》通过适度强化省级财政事权,来减少基层财政事权,从而减少支出责任,减轻基层财政负担。
(二)保障基层稳定收入来源加大区域平衡力度
为贯彻分税制原则,完善省以下收入划分,合理调动各级政府积极性,保证基层财政有稳定收入来源,为推进基本公共服务均等化奠定基础,《意见》提出了以下改革举措:

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1、税收收入按税种划分,非税收入暂无统一要求

《意见》要求,“税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分,对主体税种实行按比例分享,结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素,合理确定各税种分享比例。”但对非税收入,《意见》并没有制定统一的划分标准,包括土地出让金在内的非税收入目前地方仍具有自主分配决定权。同时《意见》也给出了“非税收入可暂时采取多种分享方式,但应逐步规范,向按比例分享的方式过渡”的过渡期指导意见,从政策导向看,非税收入分配方式在未来会逐步规范化。
2、强化省级调控能力、加大对薄弱区县的财力支持
(1)金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入,由省自主决定分配机制
除了按照税种属性划分外,《意见》明确对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入,可作为省级收入,也可在相关市县间合理分配。值得注意的是,金融、电力等行业企业注册地所在城市通常为省会或者经济强市,相关税费收归省级分配,可能会弱化金融、电力等行业企业注册地所在城市的财政实力;与之相对应,弱县市可能承接更多省级转移收入,区域内财政能力可能有较大提升空间
(2)省级可参与国有资源税收收益分享
针对国有资源税收收益,《意见》提出,区域间资源分布不均的地区,省级可参与资源税收入分享,结合资源集中度、资源税收入规模、区域间均衡度等因素确定省级分享比例。国有资源属于全民所有,其税收收益应在更广范围内实现共享,不宜全部留给资源产地。省级适度参与资源税收入分享,一方面,可避免资源产地对资源开采产生过度依赖,另一方面,有利于实现资源税收入在省域内共享,提升弱县市财力
(3)加大对财力薄弱地区的财政支持力度,压实省级负兜底责任
《意见》提出要理顺省以下政府收入关系,其核心是强化省级调控能力、加大对区县(区位优势不明显、经济发展潜力有限以及财政收入较为困难的)的财力支持,也即要逐步提高困难地区(即“三保”压力较大的地区以及人均支出差距较大的地区)的省级收入分享比例。
近些年受经济下行、疫情冲击、减税降费等因素影响,基层财政收入增长乏力,但民生、偿债、防疫等刚性支出保持增长,基层财政收支矛盾加大,兜牢“三保”挑战增加。对此,《意见》指出,要建立县级财力长效保障机制。坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励,全面落实基层“三保”责任。
“建立县级财力长效保障机制”是新的表述。目前,以县城为重要载体的城镇化被放在了重要位置(参见此前中办、国办发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》),健全县一级财政的角度,包括完善转移支付等机制与功能,有利于区域协调发展和实现共同富裕。随着中央与省财政权责划分逐步清晰,省以下财政权责划分成为未来改革重点。当前基层承担大量财政事权,但财力不足,未来改革的一大方向,是适当增加省级财政事权,明晰共同的财政事权,并相应承担支出责任,这是近年改革的一大趋势。因此财政市县予以重点关注
规范开发区财政
1、明确开发区预决算归属层级、列式方式
《意见》指出,未单独设立财政管理机构的开发区(含园区,下同)等预决算按照部门预决算管理,纳入同级政府或设立该开发区地方政府的部门预决算并单独列示。单独设立财政管理机构的开发区,参照实行独立财政管理体制,预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示。也就是说,无论是否单独设立财政管理机构,开发区预决算都将纳入政府管理并单独列示。开发区收入被上级政府另辟他用的风险降低,利好以开发区管委会为主体的项目回款;但同时开发区负债单独列示,对于负债较高开发区的项目应综合判断。
(四)再次强调加强地方政府债务管理
今年,受到地产市场低迷的影响,叠加疫情效应,地方政府财政压力巨大。收入层面看,一是地方政府土地出让金收入规模大幅缩水。自去年下半年以来,监管部门收紧房地产行业融资,绝大多数开发商都放弃了对规模追求,转而力保现金流。由于地产企业缺少拿地的能力与动机,很多地方就已经出现土地拍卖困难的现像。财政部数据显示,1-4月,国有土地使用权出让收入15012亿元,比上年同期下降29.8%。二是当前经济下行,很多地方的财政一般预算收入也出现较大幅度的下滑。从公开数据可以看到主要城市4月财政收入都出现一定程度的下滑。深圳市财政局披露数据显示,今年1~4月深圳市一般公共预算收入(即深圳财政收入)实现1309.8亿元,同比下降12.6%。同一时期,杭州财政收入1034亿元,同比下降3.7%;宁波财政收入735.9亿元,同比下降3.8%,其中4月按自然口径计算下降35.7%。支出层面看,疫情防控需要资金投入,拉动经济增长需要兴建基础设施同样需要资金投入。与此同时,地方财政还面临债务还本付息的支出。
尽管今年稳增长压力巨大,但是隐性债务防范化解丝毫没有放松。自2018年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》下发以来,地方政府防范化解债务风险正式迈入进入新的阶段,该文件定下5至10年全面消除隐性债务的目标,而2022年正好处于关键的中间节点。5月18日,财政部通报八起地方政府隐性债务问责案例,涉及新增隐性债务、隐性债务化解不实等行为。这表明,稳增长不能以隐性债务膨胀为代价,而完善省以下财政体制离不开规范融资行为。
1、明确防范化解地方债务风险的事权归省级
在稳住经济大盘的电视会议上,中央明确表示,中央对于地方政府的财政支持已经在今年财政预算方案当中体现,今年中央对于地方政府的转移支付力度空前(为了应对地方财政的压力,财政部已连续三批转移支付,资金额度达到1.2万亿元,也包含了提前下达2023年预算的4000亿元专项资金)。后面各地的财政问题需要自己想尽办法解决,难以从中央获得额外的支持。
为切实应对地方债务风险,《意见》明确将防范化解地方政府债务风险的财政事权划归省级,同时特别提及要根据财政自给率(即一般公共预算收入/一般公共预算支出)变化来调整支出责任,意味着债务风险较大地区的支出责任要通过上移至省级政府来给予减轻,进而达到化解债务风险的目的。
《意见》一方面强化了省级政府相对省级以下政府在财政方面的话语权,体现出一种财权向上集中的政策趋势。同时,也体现出来省政府对于本省财政问题总负责的要求。据此,强省份地区的财力薄弱县市有可能进一步受益于省级债务统筹管理,有助于降低债务风险。