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公司言论自由权之争:“联合公民”诉联邦委员会案及其价值
作者:赵化律师    访问次数:27    时间:2022/06/13

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案件事实 


2009年,一个保守派的非营利组织——“联合公民”想在视频点播频道上播出宣传其电影《希拉里·克林顿》。这是一部批评时任参议员、总统候选人希拉里·克林顿的纪录片。为了推广点播视频,它还制作了两个可以在电视和广播上播放的广告。


根据《跨党派竞选改革法》规定,公司、工会在预选前30天内或者大选前60天内,禁止资助跟选举有关的、或诋毁选举人的言论。


“联合公民”考虑到自身举措违反了该法§441b条款,可能遭受到民事和刑事的处罚,因此向法院寻求救济。“联合公民”认为§441b条款禁止公司用其资金“独立”(即不与候选人竞选总部协调行动)资助跟竞选有关的言论,以及§434和§441d条款规定的免责声明和披露要求,都不适用于它们制作的电影和广告,甚至上述条款本身是违宪的。


案件在美国哥伦比亚特区法院初审,该法院支持了联邦选举委员会。因此,“联合公民”提出了上诉,案件来到了美国最高法院。[1]


2

争议焦点


最高法院在判决中主要讨论了三个问题:


1、《跨党派竞选改革法》§441b条款是否适用于《希拉里》这部电影?

2、如果适用于这部电影,该法§441b条款禁止公司用资金独立地资助跟竞选有关的言论是否违宪?

3、该法§434和§441d条款规定的免责声明和披露要求是否违宪?


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法院裁判与说理


1、 §441b条款是否适用于《希拉里》这部电影?


为什么法院要首先讨论§441b条款是否适用于《希拉里》这部电影?这是因为法院要保持谦抑性,如果能够在狭义层面解决案件争议的话,不宜轻易宣布某个法律违宪。在本案中,如果能得出§441b条款不适用于《希拉里》这部电影的结论,在“狭义的层面”解决这个问题,既能避免对联合公民的民事和刑事处罚,又不用涉及法案中§441b条款的有效性的讨论,对诉讼双方都是有利的。


因此,“联合公民”提出了四点理由用以证明§441b条款不适用《希拉里》,但是法院逐一否定了这四项理由。具体如下:


第一,“联合公民”认为该电影不属于“公开发表”的。法院认为,可以接收该电影的人数取决于该地区的有线用户数量,能够被5万人以上接收到,就算公开发表。而“联合公民”使用的视频点播系统有3450万用户,足以认为是“公开发表”的。


第二,“联合公民”认为该电影并不属于“竞选宣传”。因为电影只是讲述了过去的历史性事件,并没有倡导对候选人的政治态度,所以不适用于“联邦选举委员会诉威斯康星州生命权公司案”[2]先例提到的“功能等效测试”。该判例提到:“法院只有在发现一项言论除了被解释为呼吁大家投票支持或者反对特定的候选人之外,没有其他合理的解释时,才能被认为其功能等同于明确宣传”。本案法院认为,《希拉里》这部电影从本质上讲是一部长篇的负面广告,目的是敦促观众投票反对克林顿参议员竞选总统。因此,该电影等同于“明确宣传”的,所以适用于§441b条款中的“竞选宣传”。


第三,“联合公民”认为§441b条款不适用于通过视频点播播放的电影,因为视频点播是观众自己主动选择的,这跟观众被动接受广告有区别。但是,法院反对根据特定的媒体或者科技而划定宪法界限的说法,并且认为这些技术之间有无区别本身就是值得怀疑的。


第四,“联合公民”请求法院为§441b条款适用划定一个例外,即破例规定§441b条款不适用于“绝大多数都是个人资金资助”的非营利性公司的政治言论。因为在“联邦选举委员会诉马萨诸塞州终身公民公司案”[3]中,法院判决“由个人资金资助的非营利性公司”可以不受§441b条款的约束,所以,“联合公民”希望豁免范围也扩大到像自己这样的“绝大多数资金都是个人资助的非营利性公司”。本案中,法院认为可以豁免的非营利公司,必须符合以下条件:该公司唯一目的是促进政治思想,不从事商业活动,不接受营利性公司或工会的捐款。由于“联合公民”还接受部分来自于营利性公司的捐款,所以没有资格获得豁免。


综上,法院认为案件如果用更狭义的理由解决,就无法避免带来“寒蝉效应”。所以,法院下一步需要讨论§441b条款本身的有效性,即是否违宪的问题。


但是本案上诉人“联合公民”仅仅提出了适用条款的争议,法院有何权力主动讨论§441b条款本身的有效性呢?


对此,法院回应:首先,即使当事人一方仅仅提出了适用上的质疑,没有提出对于条款本身有效性的质疑,也不能阻止法院重新考虑§441b条款的有效性。因为该案件在地区法院审理时,就已经涉及过宪法问题的讨论。其次,“联合公民”也在诉讼中提到了“联邦选举委员会侵犯了第一修正案所保护的言论自由权”。最后,“条款能否适用”与“条款本身是否有效”之间并没有一个明显的界限。


那么,又有什么理由支持法院必须要讨论§441b条款的有效性呢?


第一,联邦选举委员会在诉讼中的立场是不确定的,其在“能否适用”的狭义层面上做出让步,提出了支持“联合公民”的可能性,结果是助长§441b条款适用的不确定性。第二,如果不去讨论条款是否有效,就需要用大量的时间来澄清§441b条款的适用,避免某些不正确的解释带来的寒蝉效应。第三,言论本身对于选举过程的正当性非常重要。随着为规范政治言论制定额外的规则,任何落入为规范政治言论而制定的规则范围内的言论都会被冷落。


基于上述考量,法院决定分析“奥斯汀案”[4]是否需要被推翻,以及§441b条款是否侵犯了第一修正案规定的言论自由,这也来到了本案第二个争议焦点。


2、§441b条款适用于如“联合公民”这样的公司是否违宪?


最高法院认为,§441b条款是对于公司言论的禁令,而政府不能够基于说话者的身份是营利或者非营利公司为由压制政治言论。所以,§441b条款禁止公司用其资金独立地资助跟竞选有关的言论是违反美国宪法第一修正案的,除非政府能够证明这样做有利于履行其作为政府实体的职能。与此同时,“奥斯汀诉密歇根州商会案”[5]、“麦康奈尔诉联邦选举委员会案”[6]中支持§441b条款的部分判决被推翻。最高法院从逻辑和历史的角度来论述了自己的观点。


从逻辑的视角看来,第一修正案中声明了“国会不得制定任何侵犯言论自由的法律”:


(1)但§441b条款却是一项彻底的禁令,并辅以刑事制裁。§441b条款将所有公司(包括非营利性公司)在初选前30天和大选前60天内明确倡导选择或者反对选择某候选人,或者广播竞选言论,都规定为重罪;


(2)尽管公司创立的政治行动委员会(Political Action Committee)仍然可以发言。但是,PAC是独立于公司的协会,其作为程序繁琐的代替方案、管理成本高昂并且受到广泛法规的限制。所以,在现实中,美国数百万家公司中只有不到两千家拥有PAC;


(3)因此,§441b条款禁止公司用其资金“独立”地资助跟竞选有关的言论,就是在彻底的禁止言论。如果§441b条款适用于个人,没有人会相信它只是对言论的时间、地点或者方式的限制;


(4)法院的确支持对某些实体不利的、狭隘的言论限制,但这些判决是基于允许政府实体履行其职能并实现公共利益,如保护公立学校教育的功能、进一步阐述惩戒制度的合法刑罚目标、确保政府履行其军事职责的能力、让政府服务取决于功绩表现而不是服务于政治等。但是,本案中涉及的“公司用其资金独立地资助跟竞选有关的言论”并不会干扰政府职能,因此援引上述这些案件是不恰当的。

 

从历史的角度来观察,法院已经承认第一修正案的保护范围扩大到公司,并将这种保护范围扩大到政治言论。并且,法院驳回这样一种论点:根据第一修正案,公司或者其他协会的政治言论应该受到区别对待,仅仅因为这些协会不是“自然人”。


但是自19世纪下半叶以来,一些州和美国国会制定的法律禁止公司直接向候选人捐款:


(1)  1907年,美国国会通过了第一个限制竞选筹资的法案——《提尔曼法案》(Tillman Act) ,明确区分了法人和自然人的竞选捐款,所有法人(如公司和国家特许银行)不得直接对竞选活动提供捐款;


(2)  从1947年开始一直实施到1971 年的《塔夫特-哈特利法》(又称《劳资关系法》),也永久禁止工会、公司和跨州银行进行政治捐款,该规定适用于总统选举的预选与大选;


(3) 1971年,美国国会通过了《联邦选举法》(Federal Election Campaign Act of 1971,又称《竞选财务法》) 。该法禁止公司、工会为候选人捐款或者花钱;


(4)  2002年《跨党派竞选改革法》规定:①禁止一切“软钱”捐助,禁止政党全国性机构和联邦候选人或官员向公司、工会或富有的个人筹集使用不受联邦法律控制的“软钱”;法案也禁止州和地方党群组织把软钱用于被定为“联邦竞选活动”的运作。②在预选前30天内或者大选前60天内,公司、工会禁止提供经费资助提到政治候选人姓名的广告。但是,2007年的6月,最高法院废除了《跨党派竞选改革法》中对政治性广告的部分限制,认定在最后全国大选的前60天内“禁止播放提及候选人姓名的广告”是违宪的。只要这些广告不是直接为某位候选人拉票或攻击某位候选人,它们就可以播出。

 

在“奥斯汀诉密歇根州商会案”之前,也就是《塔夫特-哈特利法》施行后的近三十年中,最高法院并没有遇到需要解决“限制公司和工会支出是否违宪”的问题的案例:


(1)  在1948年的“美国诉CIO案”[7]和1957年的“美国诉UAW-CIO案“”[8]中,最高法院遇到了禁止公司独立地资助竞选言论的法案,但是最高法院认为案例并不涉及宪法问题。只有少数法官在异议中表达了最高法院应该触及宪法,并认定《劳资关系法》对于竞选支出的禁令是违宪的;


(2)  在其后的1976年的“巴克利案”[9]与1978年的“贝洛蒂案”[10]中,最高法院都认为:“第一修正案不允许对基于言论者法人身份的政治言论进行限制,否则将是违宪的。”:


(3)  但在“奥斯汀诉密歇根州商会案”中,最高法院首次支持对政治言论资金的独立支出进行直接限制,即政治言论可能因为言论者的法人身份而被禁止。为了绕过"巴克利案”和“贝洛蒂案”确立的原则,本案法院确定了限制政治言论的新政府利益——防止言论无法体现公众真实想法的利益。法院认为,政府在防止“利用企业形式积累大量财富导致不利影响”方面有着令人信服的利益,因为这些财富与公众对公司政治理念的支持几乎毫无关系。


总体而言,最高法院面临相互矛盾的先例:在“奥斯汀案”之前禁止基于演讲者的公司身份的言论限制,该案之后则允许这样做。

 

但是,“奥斯汀案”的“防止言论无法体现公众真实想法”的利益和政府提出的其他理由都不足以支持§441b条款是合理的。联邦选举委员会为§441b条款限制公司言论辩护时,只是仅仅指出了有这一利益存在,但几乎放弃了论证该利益。相反,其认为反腐败利益、保护异议股东利益是另外两个令人信服的利益。


对于防止言论无法体现公众真实想法的利益,法院认为联邦选举委员会没有采取措施捍卫该利益。而且,实现该利益的后果却是不可接受的,将导致国会甚至可以禁止媒体公司的政治言论,实际效果其实是阻止了小型公司与非营利公司向公众展示事实和意见。


对于反腐败利益,在“巴克利案”中,法院认为可以对直接捐款[11]进行限制,但没有将推理扩大到限制公司的“独立支出”[12]。法院认为,§441b条款产生的寒蝉效应将远远超出政府在防止交换腐败方面的利益。


保护异议股东利益,是指持有不同意见的股东不会被迫为公司的政治言论提供资金。法院认为,没有证据表明这种分歧是股东“通过公司民主程序无法纠正”的,且§441b条款的限制范围过于宽泛,涵盖了所有的公司,包括只有一个股东的公司。


此外,联邦选举委员会还提出了“防止境外势力影响利益”,这是指防止外国个人或协会影响本国政治进程的利益。鉴于§441b条款的适用范围并不仅限于在外国创建的或由外国股东主导资金的公司或协会,即使法院承认限制外国势力对国家政治进程的影响具有不可抗拒的政府利益,该条款的适用范围也会过于广泛。

 

既然四项利益都被法院一一否定,接下来要讨论是否要推翻“奥斯汀案”确立的先例?


美国法院有“因循前例”(stare decisis)的原则和传统。但因循前例并不是“无情的命令”,当先前的裁决“不可行或理由不充分”时,法院可以拒绝遵循或者废止其前例,在涉及到宪法的案件中尤其如此。[13]


一般在考虑是否要推翻先例时,有以下几个考量因素:先例的可操作性、先例的古老程度、涉及的依赖利益、该决定是否合理、经验是否指出了先例的缺点。


美国最高法院认为,“奥斯汀案”本身违反了“巴克利案”和“贝罗蒂案”的先例。而联邦选举委员会为“奥斯汀案”的辩护几乎完全依赖于交换利益、反腐败利益和保护异议股东利益,而不是“奥斯汀案”确立的“防止言论无法体现公众真实想法”的利益。“当任何一方都不为先例的推理辩护”时,坚持“因循先例”原则的必要性就会降低。而且,“奥斯汀案”也遭到了经验层面的破坏,目前实践中已经有规避《竞选财务法》的方法。加之,公司的专业知识使它们能够指出各种言论中的错误。除了科技在不断发展,“言论自由”这一概念本身也具有内在创造力,这使得法院必须反对那些限制特定媒体或者演讲者发表政治性言论的法律。其次,本案中没有严重的依赖利益受到威胁。因此,法院决定推翻“奥斯汀案”的先例,回到“巴克利案”和“贝洛蒂案”确立的原则,即政府不得以演讲者的企业形象为依据压制政治言论。没有足够的政府利益可以证明限制非营利性或营利性公司的政治言论是合理的。

 

3、《跨党派竞选改革法》中的免责声明和披露要求适用于电影和广告是否违宪?


这是本案讨论的最后一个问题。最高法院认为联合公民应当遵守§434和§441d条款,在其电影和广告中播放免责声明和披露资助信息。因为政府有义务向选民提供关于选举相关支出合理来源的信息,并且通过免责声明和信息披露让公众明确广告不是由候选人或政党资助,以避免公众对信息来源是否官方造成混淆。因此,除非在受到威胁、骚扰或报复的情况下,才能够不进行免责声明和信息披露。正是这种透明度使得选民能够做出明智的决定,并适当重视不同的发言者和信息。


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价值与影响


该判决在美国引起了一场政治地震。投赞成票的保守派大法官认为, 这一裁决捍卫了宪法第一条修正案所保障的言论自由,投反对票的自由派大法官认为,这一裁决会威胁民主体制。时任总统的奥巴马评论道:“这是大石油公司、华尔街银行、医保公司和其他强大利益集团的胜利。这样他们就可以每天在华盛顿施加影响,淹没普通美国人的声音”。[14]


后续,在2014年4月2日,美国联邦最高法院又以投票结果5:4,判决“麦卡琴诉联邦选举委员会”一案中的麦卡琴一方胜诉,推翻了为个人竞选捐款设置总额上限的《竞选财务法》。在言论自由与政治平等之间,美国最高法院似乎又一次让言论自由的砝码重于政治平等的价值。