子公司发生安全事故，母公司领导是否担责？
作者：赵化律师 访问次数：294 时间：2022/04/25
基于法规政策变化对十堰“6·13”重大燃气爆炸事故中2021年6月13日6时42分许，位于湖北省十堰市张湾区艳湖社区的集贸市场发生重大燃气爆炸事故，造成26人死亡，138人受伤，其中重伤37人，直接经济损失约5395.41万元。
湖北省应急管理厅发布的《湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故调查报告》（以下简称事故调查报告）载明：十堰东*中*城市燃气发展有限公司（以下简称燃气发展公司）董事长、总经理等11名燃气从业人员被建议追究刑事责任。对其上级管理单位及负责运营管理具体工作的华中区域管理中心有关人员提出了行政处罚建议。有人认为，发生如此惨烈的人员伤亡，对燃气从业人员的刑事责任追究仅限于燃气发展公司，于情于理说不过去，事故调查报告对有关责任人员的处理建议向上“穿透”不足，或认为存在“抓小放大”的嫌疑，起不到警示惩戒的作用。更有人认为，燃气发展公司的相关员工不过是“背锅侠”。下面笔者将结合相关法律法规，来谈谈基于法规政策变化对十堰“6·13”重大燃气爆炸事故中燃气从业人员责任追究再认识。《刑法》第一百三十四条规定，在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役：情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。（一）安全生产法中，对安全生产责任的规定，主要是针对生产经营单位及其主要负责人、直接责任人等，并没有规定母公司或其领导人员的安全生产责任。（二）根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号），重大责任事故罪的主体包括对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员，以及直接从事生产、作业的人员。（三）《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见（2016年12月9日）》第二条第六款规定：“法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人”。（四）国务院安委会近日制定部署安全生产十五条措施（以下简称“十五条措施”）第五条规定：企业主要负责人必须严格履行第一责任人责任。企业法定代表人、实际控制人、实际负责人，要严格履行安全生产第一责任人责任，对本单位安全生产负总责。对故意增加管理层级，层层推卸责任、设置追责“防火墙”的，发生重特大事故要直接追究集团公司主要负责人、分管负责人的责任。要严格落实重大危险源安全包保责任制、矿长带班下井等制度规定，对弄虚作假、搞“挂名矿长”逃避安全责任的，依法追究企业实际控制人的责任。对发生重特大事故负有主要责任的，在追究刑事责任的同时，明确终身不得担任本行业单位主要负责人。据（一），发生安全事故后，向上“穿透”追究刑事责任到母公司或其领导人员的依据不足。据（二）（三），发生安全事故后，向上“穿透”追究刑事责任到母公司或其领导人员又有了一定的依据。据（四），发生安全事故后，向上“穿透”追究刑事责任到母公司或其领导人员的理由更为充分了。至于法理方面的问题有待进一步研究和确认。大型燃气公司是典型的投资公司，往往设计了较为复杂的投资架构和关系，子公司（一般称为项目公司，这里指的是母公司控股或拥有管理权的项目公司）在法理上是独立承担责任的法人实体，自主经营、自负盈亏。但实践中，项目公司往往是一个执行机构，是实际上的“不完全”项目公司，主要是其财权、人事权、重大事项权基本在其控股母公司，项目公司董事会多数时候成为了一个形式需要，即形式大于实质。在形式上，母公司一般通过股东会、董事会对子公司进行管理，并不对子公司的日常生产经营管理承担责任，如母公司没有违规干预子公司的安全管理工作，只是通过股东会、董事会对子公司安全管理制度建设作出了安排，并不至于承担刑事责任，有时甚至连行政责任都不用承担，发生一些“影响有限”的事故后，事故调查报告往往建议由其依据内部制度进行处理。实践中，母公司往往对项目公司存在过度管理，而项目公司各级管理人员实际承担了安全生产有关的刑事责任风险，但他们对安全生产并没有足够或与风险对等的权利。（一）财权。一些大型燃气公司建立了财务平台或财务公司（代表母公司），实行总收总支的模式，这是提升资金效率和收益的一种有效方式。然而实践中会发生项目公司的进项被财务平台划走，项目公司用款要得到财务平台审批，项目公司本属于自己的款项是“有限支配”。例如，有关于燃气设施的资本性支出，除了总盘子数额要得到控股母公司的批准，在实施时，还设置了具体项目立项审批、过程管控和竣工结算等程序，项目公司对资金使用没有决策权。如母公司2022年批复项目公司投资1000万用于管道建设，母公司可能更倾向于新建燃气管道，对老旧管道改造不积极，那么在具体审批时可能会有意无意“引导”项目公司将资金投向新建燃气管道，以开发拓展市场规模，取得更好的业绩和股价。（二）人事权。控股母公司向项目公司推荐***担任***职务（包括董事会或行政职务，拥有董事会席位的参股公司也可以派遣，本文不予讨论），这个推荐文件的实际效力相当于“任命文件”。还有一点，财务往往实行垂直管理，在功能定位上属于监督项目公司的财务管理，行使总部赋予的财务管理职责，财务负责人对总部负责。实践中，财务负责人对用款具有很大的影响，有时连总经理都要“看其脸色行事”。（三）重大事项权。这个不多说，除了上述财权、人事权外，计划外的投资、大型用户发展等都需要向母公司请示报告。子公司发生安全责任事故，该子公司的负责人（法定代表人、总经理等）很可能构成重大责任事故罪。燃气发展公司的主要上级管理单位拥有其85%股权，是绝对控股股东，燃气发展公司是主要上级管理单位的控股子公司。事故调查报告提出对董事长、总经理等11人追究刑事责任是有依据的。华中区域管理中心在组织架构上属于主要上级管理单位的内设管理机构，一般而言，该中心相当于总部的派出机构。其并不拥有燃气发展公司的股权，按照主要上级管理单位的授权承担了相应的管理职能，但不涉及具体运营管理。随着安全生产相关法规强化追责，其管理的控股子公司发生安全责任事故，该中心的负责人及有关人员有一定可能构成重大责任事故罪，尤其是其可能涉及管理的子公司的事项审查或审批。事故调查报告没有提出对中心的负责人及有关人员、主要上级管理单位及其领导人员追究刑事责任。需要提醒的是，有了十堰“6·13”重大燃气爆炸事故“打底”，再发生类似的燃气事故，将会从严从重追责。事实上，2021年9月10日23时39分，大连市普兰店区丰荣街道鑫和社区一住户家中发生燃气爆炸事故，造成8人死亡、5人受伤，给人民群众生命财产造成重大损失，该起事故提级由辽宁省组织调查处理。《中央企业安全生产监督管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令 第21号）第十一条规定：中央企业应当对其独资及控股子企业（包括境外子企业）的安全生产认真履行以下监督管理责任：（一）监督管理独资及控股子企业安全生产条件具备情况；安全生产监督管理组织机构设置情况；安全生产责任制、安全生产各项规章制度建立情况；安全生产投入和隐患排查治理情况；安全生产应急管理情况；及时、如实报告生产安全事故。第一类中央企业可以向其列为安全生产重点的独资及控股子企业委派专职安全生产总监，加强对子企业安全生产的监督。（二）将独资及控股子企业纳入中央企业安全生产管理体系，对其项目建设、收购、并购、转让、运行、停产等影响安全生产的重大事项实行报批制度，严格安全生产的检查、考核、奖惩和责任追究。对控股但不负责管理的子企业，中央企业应当与管理方商定管理模式，按照《中华人民共和国安全生产法》的要求，通过经营合同、公司章程、协议书等明确安全生产管理责任、目标和要求等。对参股并负有管理职责的企业，中央企业应当按照有关法律法规的规定与参股企业签订安全生产管理协议书，明确安全生产管理责任。中央企业各级子企业应当按照以上规定逐级建立健全安全生产责任制，逐级加强安全生产工作的监督管理。尽管如此，实践中，母公司领导人员构成重大责任事故罪的情形还是比较少见的。关键在于，母公司对子公司既要进行管理，又不能管控过度。例如，不能违规要求子公司强赶工期、盲目扩大生产。实际案例上，江西丰城发电厂“11·24”特别重大事故中，项目法人的实际控制人的一名领导被认定构成重大责任事故罪。但其关键在于，他担任了该项目建设指挥部的总指挥，而不只是因为担任母公司的领导人员。另外，特别需要强调的是，尽管母公司领导一般不会构成重大责任事故罪，但党纪政纪处分的概率则很大。2021年3月28日，中共中央办公厅印发《中国共产党组织处理规定（试行）》通知，组织处理是教育干部、管理干部的必备手段，是全面从严治党的重要措施。《规定》是做好组织处理工作的重要遵循，对指导和规范组织处理工作，推进组织处理与纪律处分、法律责任追究有机衔接，构建更加完备的干部管理监督制度体系，具有重要意义。《规定》第三条：本规定所称组织处理，是指党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施，包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。第七条：领导干部在政治表现、履行职责、工作作风、遵守组织制度、道德品行等方面，有苗头性、倾向性或者轻微问题，以批评教育、责令检查、诫勉为主，存在以下情形之一且问题严重的，应当受到组织处理：（五）工作不负责任、不正确履职或者疏于管理，出现重大失误错误或者发生重大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件等严重事故、事件的。还有，2021年1月，中央纪委印发了《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定（试行）》，中央纪委国家监委、中央宣传部、应急管理部办公厅联合印发了《关于在特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查中加强协作配合的意见（试行）》。这两部法规制度坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足纪检监察体制改革新要求，坚持系统思维、法治思维，明确了中央纪委国家监委开展生产安全责任事故追责问责审查调查的工作职责、程序和相关要求，确立了相关部门各司其责、协同配合的工作机制，对于提升事故追责问责审查调查工作规范化、法治化水平，推动纪检监察工作高质量发展，推动落实安全生产责任制，保障人民生命安全，建设更高水平的平安中国，具有十分重要的意义。《规定》共六章44条，对中央纪委国家监委开展责任事故追责问责审查调查工作的指导思想、基本原则、工作职责、相关单位分工以及启动机制、以事立案、审查调查措施、证据要求、结果公布等作出明确规定，提出具体要求。现在很多公司流行业务外包或劳务外包，但其对安全的主体责任是无法一包了之的。即使签订了“推责”的安全协议，也是无效的、徒劳的。2021年10月21日，沈阳市和平区太原南街222号盛王二牛烧烤店，发生管道燃气泄漏爆炸事故，造成5人死亡、3人重伤、49人轻伤，直接经济损失约4425万元。该起事故调查报告建议对3名燃气公司员工追究刑事责任。笔者建议，大型燃气公司（包括其它行业大型公司）应按照合规管理体系的要求审视现有的安全生产管理活动，尤其在制度建设和执行动作方面规范管理，尽可接近或实现“责、权、利”平衡。1. 湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故调查报告http://yjt.hubei.gov.cn/yjgl/aqsc/sgdc/202109/t20210930_3792103.shtml2. 中央纪委印发规定 规范特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作http://www.xinhuanet.com/politics/2021-01/13/c_1126977208.htm
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