目次

引言

一、自然资源资产“有偿使用”的文义解释

二、自然资源资产有偿使用的目的解释

三、自然资源资产有偿使用的体系解释

四、自然资源资产“有偿使用”的规范界定

五、结语

生态文明建设系于两大载体，自然资源与生态环境，而生态环境本身又常以自然资源为其表现形式，因而对自然资源的利用、保护、管理是生态文明建设的主要命题所在。我国现阶段关于自然资源领域的纲领性政策承载于三个文件：中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》、国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》、中办、国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》。三个文件都将自然资源资产有偿使用制度作为生态文明建设的核心制度，是自然资源在利用、保护、管理三个维度寻求协同发展的破题之匙。但如何将“有偿使用”融入法治轨道，以法学研究与法律实施的路径使“有偿使用”概念背后的功能与目标得以实现才是问题的关键。由此，有必要将政策面向的“有偿使用”转化为法律面向的“有偿使用”，从而使该制度落地、执行。“法律概念需要其内容的固定性和其边界的清晰性。”因而，实施自然资源有偿使用制度的首要任务是对“有偿使用”的恰当解释与正确适用。

“有偿使用”包含“有偿”与“使用”两个基本概念，“有偿”是购买或交易中需要支付对价之意，该含义在市场经济条件下的自然资源领域亦同样适用，即自然资源进入市场交易时，其所有者或其他形式的权利人有权获取对价，以此充分实现《宪法》《民法典》确认的自然资源所有者收益。对此，《宪法》《民法典》以及自然资源单行法都予以明确,学界在此问题上亦已形成统一认知。然而，“使用”概念在自然资源领域的理解则呈现百花齐放的局面，基于不同语义与范畴，对“使用”概念的解释、适用的差异化特征明显。在具体的解释与适用中至少存在三种分歧。第一，物权与债权之区分，如将宅基地三权分置中的使用权解释为：或物权或债权抑或物权与债权的集合体。第二，所有权与用益物权之区分，如将经营权，包括土地承包经营权和企业承包经营权归为用益物权，同时从该用益物权的功能考察，因其已经具备了所有权的权能而视为所有权；另一种观点则是将承包经营权明确归于用益物权。第三，在权利区分之外存在所有权与所有制的不同理解，如一种观点依据《宪法》中规定的矿藏、水流等八类自然资源归国家所有，并将其直接移植到民事物权法律关系，认为法律规定的自然资源具有国家专属性；另一种观点则认为自然资源的归属首先应当区分所有制与所有权两个范畴，经济基础意义上的自然资源所有制不能等同于上层建筑意义上的所有权，以此避免落入苏联民法规定的所有权制度的窠臼。

鉴于此，为消解自然资源资产“有偿使用”概念的理解分歧，澄清其在不同使用场景下的内涵与外延，有必要通过解释论工具对“有偿使用”概念进行目的化、体系化甄别。一般而言，文义解释是各类法律解释的起点，然而“有偿使用”在文义解释的框架下会出现脱离于立法目的且游离于法律体系之外的风险，有必要采用目的解释与体系解释的工具填补漏洞。据此逻辑，本文将以自然资源资产“有偿使用”文义解释的缺陷为参照，通过目的解释和体系解释针对性地诠释“有偿使用”的确切含义，进而探究其适用规则。

自然资源资产有偿使用的文义解释存在概念内涵和外延的理解差异，对有偿使用制度的有效实施构成障碍，其弊端包括限缩了“有偿使用”的适用范围、有违“有偿使用”的立法目的、无法体现自然资源的发展性规则三大问题。在分析有偿使用理解差异之前，应当对有偿使用客体——自然资源与自然资源资产进行辨析。

“一般文言应以一般意义而理解，恰如关于特定物之文言仅指该特定物一样”，对“有偿使用”法律概念的解读也应有其特定的语境和范畴。从自然科学领域考察，“有偿使用”的客体一般认为是自然资源，但是从社会科学尤其是法学领域分析，将“有偿使用”的客体界定为资源有失严谨，没有反映“有偿使用”联结主体与客体所形成的特有法律关系，“有偿使用”的真正客体并非资源，而是资源产权化之后的资产。

自然资源的赋存形态不以人的意志为转移，也不是法律规则所能决定的，自然资源从其在自然界中的赋存形态直至成为可操作性法律关系客体需要经历多层转化过程。不是所有的自然资源都可以进入《宪法》视野，空气、阳光等自然资源因其无法被人类控制或没有实际利用价值而被排除在《宪法》范围之外。但是《宪法》规范的自然资源与可利用自然资源也存在较大差距，《宪法》规定的矿藏、水流等八类自然资源是以地域为坐标，将我国管辖范围内的所有自然资源都囊括其中，包括已知与未知、尚存与未存、目标与储量等，因而不是所有的自然资源都是现实可用的。“有偿使用”的客体不仅具有资源的有用性，其根本属性是权利、财产等社会属性，只有将资源转化为资产，才能成为“有偿使用”的客体。

自然资源的有偿使用，必然涉及物权法律关系。自然资源物权的建立，存在四个概念的三层转化，四个概念是自然资源全民所有、宪法上的自然资源国家所有权、民法上的自然资源国家所有权、自然资源单行法上的自然资源权利束。三层转化中，自然资源全民所有向宪法上的国家所有权的转化，体现的是所有制向所有权的转化；宪法上的国家所有权向民法上的国家所有权的转化，体现的是主权意义的所有向物权意义的所有的转化；民法上的国家所有权向单行法上的自然资源权利束的转化体现的是自然资源资产关系的建立与运行。“有偿使用”正是在第三层物权关系转化中形成的，因此有偿使用的客体是资产而非资源。

辨析“有偿使用”客体对于进一步解释“有偿使用”概念的意义在于，《宪法》规定的自然资源所有者主体是国家，该归属关系具有唯一性、专属性，其他民事主体在自然资源的语境内无法成为权利主体。然而，《宪法》确定的公有制为主体多种所有制形式共同发展的经济基础，以及自然资源单行法承认的其他民事主体在自然资源领域中的权利主体地位，必然要求对自然资源的开发利用主体不仅限于国家，还应当包含私权利主体在内的其他主体，这一结论成立的前提就在于“有偿使用”的客体是自然资源资产。同时，该前提条件下不可避免的会产生不同主体对自然资源资产进行“有偿使用”时权限划分的理解偏差，从而体现“有偿使用”解释与适用的价值所在。

“文义解释存在的假设前提是，法律文本非常确切地表达了立法者的意图，并且立法者也使用了充分地表达其意图的措辞。”然而，法律适用者的理解与立法者的意图之间可能存在差异，这种差异产生于语言文字表达一项事实时所产生的模糊性。“有偿使用”中的“使用”一词，在一般意义上有两种含义，一种是狭义的语用，即将收取孳息排除在使用方式之外，从所有权一般意义上四项权能考量，仅包括使用权能；另一种是广义的语用，既包括狭义上的使用，也包括收取孳息，有使用与收益两项权能。对法律意义探寻不仅需要在文艺基础上进行，还需要在体系意义上展开。就有偿使用的范围确定而言，即使是广义的使用，也无法囊括自然资源资产“有偿使用”的全部使用场景。通过文义解释“有偿使用”已经无法涵盖自然资源资产有偿使用的全部实际场景，实践中对自然资源资产的使用，既包含物权行为，也包含债权行为，既包含物权权能中的使用、也包含收益、还包含处分。特别是在现代工业社会，矿产资源作为自然资源中的重要生产资料，其主要利用方式已不是文义解释中的使用，而是实质上出让所有权的处分行为。对土地的利用方式也不再拘泥于用益物权，而适时采用突破了物权利用方式的债权方式。

除使用之外的其他场景包括但不限于以下两种情况。首先，人类利用矿产资源的方式一般为掘取，即从地下开采矿产资源，并通过燃烧、提取、合成等手段获取自然资源的能量及物质元素，此过程并非传统意义上的使用和收益，而是对自然资源实施了包括权利处分与事实处分在内的处分行为。一方面自然资源的权利主体发生了变化，国家通过采矿权将矿产资源出让给采矿权人，实现权利处分；另一方面自然资源在利用过程中被消耗或发生能量转化，发生事实处分。其次，2018年颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确了“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，其中学界对使用权的具体理解存在用益物权与债权两种解读，用益物权即传统意义上的广义的使用，而债权则超越了传统意义上将使用权限定为物权范畴而归入债权范畴。其中，用益物权以突出物权性而借鉴土地承包经营权，设立宅基地经营权，债权是突出债权性而借鉴租赁权，设立宅基地租赁权。

法律解释之“解释”包含三个维度，理解、解释和建构。其中理解与解释的区别在于意义的自主确定与反思确定，更确切的说，解释较之理解增加了对概念的怀疑阶段，除去简单的被动的通过一般性知识结构对概念进行理解，还加入了主动性的反思。当然，通过主动性的反思，理解意义上的概念与解释意义上的概念的基本含义可能一致，但也存在不一致的情形。自然资源资产有偿使用中的“使用”在理解与解释之间就会产生这种不一致，按照通常理解，“使用”一般仅指用益物权意义上的使用，但现实中的自然资源使用方式与用益物权存在较大出入，因而引发怀疑性反思，这就需要在法律解释时进行更为严格的反思性解释。反思性解释对文义解释的突破方向首先来源于对法律概念的目的性反思。正如塞尔苏斯给出的建议：“解释者不应只关注待解释文本的字面意义，而是要处理其目的：‘知晓法律并不意味着知晓法律的文本，而是理解它的力量和权力。’”

自然资源资产有偿使用的目的有三，一是国家作为自然资源资产所有权人的权益得到充分实现，二是使用权人的利益得到切实保障，三是有利于自然资源合理利用与生态保护。如果将自然资源资产有偿使用保守理解为用益物权，仅包含使用与收益两项权能，则不可再生资源的利用方式将被排除在外，或者出现权利体系的理论设定与实际践行出现根本性偏差，以上三项有偿使用制度的目的均无法充分实现。首先，自然资源属于全民所有即国家所有是自然资源法律关系中的基本确认，是我国公有制为主体这一经济基础在上层建筑法律中的具体体现，国家作为自然资源的抽象所有权人，需要通过出让自然资源资产的方式实现自然资源利用由抽象向具象的转化，在这一转化过程中使用权与所有权的转化对价存在较大差异，出让所有权的对价在理论上应当高于出让使用权，如果以使用之价出让所有之物，则所有者国家的利益显然无法充分实现。其次，所有权为完全物权，自然资源相关用益物权与所有权发生冲突时，所有权人可终止用益物权，因而使用权人的利益可能因此而受损。再次，使用权人以有偿使用的狭义理解为行动指南，必将视权利客体为非所有之物，无恒产者无恒心，使用权人在他人之物上寻求利益的方式必然具有短视性、掠夺性和低投入性，进而破坏性开采将成为自然资源的主要利用形态。由此可见，“语义学上的探求，只能说明法律所使用之文字的文义所在，而无法说明该规定之规范意旨所在。”有偿使用的文义解释会导致自然资源开发利用理论预设与现实状态不符，无法体现其真正意旨，有违自然资源资产有偿使用的目的。

“从时间着眼，法文之解释应注意其进化性，因文字之含义每随时代之进化而变迁，法律虽不能万古长青，然亦不可朝令夕改，因此法文之意义，自亦应与时代而俱新，否则不足以应社会之需要，但辞典在学说上颇有争议。”文义解释将自然资源资产的有偿使用局限于使用与收益两项权能，此种解释以农业社会对自然资源的利用方式观之尚可，因为农业社会的主要生产资料为土地，而人类对土地的利用方式集中在农耕等对土地的使用与收益，甚有学者称之为“土地中心主义”。人类进入工业信息社会，虽然土地仍然扮演着极为重要的资源角色，但其重要程度已远不及农业社会，矿产、海洋等自然资源逐渐释放出生产力潜能，并替代土地成为工业信息社会更为关键的自然资源，进而人类对自然资源的利用方式亦超越了使用与收益两项权能，有偿使用的具体含义需要以发展性规则重新审视。

另外，在经济社会变迁史上，物权制度也曾悄然发生变动，由以注重物的所有向注重物的利用转化，此变动造就了以使用与收益为核心的用益物权成为现代物权的核心，以至于在罗马法时期的所有权就存在“空虚所有权”与“完全所有权”之分。然而，“体系不是静态的，而是动态的，因此表现出历史性的结构。”物权理论的确认价值远大于其引领价值，物权理论存在的意义在于把有利于物的利用的适宜制度确认下来，是自然资源的适宜利用方式引领物权制度，而非反引领。因此随着自然资源利用方式的变迁，用益物权不再是物的主要利用方式，所有权也不意味着只能以空虚所有权的利用方式存在，由此可见有偿使用的文义解释已无法适应发展了的自然资源利用方式。

“文义解释是法律解释的起点和终点。”然而起点至终点的实现过程则超出了文义解释的射程范围，需借助目的解释等其他解释方法具体剖析法律条文的真实含义与适用范围，特别是通过文义解释已经无法得出妥当结论，甚至与现实存在明显偏差，此时即有必要采用目的解释的方法。自然资源资产有偿使用的文义解释无法满足实践中对其概念的法律适用，有必要从目的解释中寻求妥当解释。目的解释是矫正文义解释缺陷的重要方法。自然资源资产有偿使用的目的解释弥补文义解释缺陷的关键应当立足于尊重现实，尊重有偿使用的现实语用场景，由此得出符合立法目的的具体含义。

体系解释被称为黄金解释，强调对法律意义的阐释需要在文义、目的、历史等解释要素间建构逻辑一致性。“适用一个规定，实际也是对整个法秩序的适用。因此，在对任何规范进行解释时，均应考虑该规范在一项法律或者法秩序中具有的外在地位（外在体系），以及其评价（作为解释的结论）是否符合其他规定的评价。”自然资源资产有偿使用的含义需要通过体系解释实现法秩序的统一，同时需要注意自然资源物权体系的转变对有偿使用体系解释的影响。

“规范的内容是彼此联系的整体，这就是体系。不仅如此，这些规范内容是建立在各个文本之中，是依赖于整体而存在，所以这些内容需要在整体中才能获得解释。”自然资源的有偿使用概念虽然明确规定于《民法典》用益物权编之中，但其概念的渊源及延伸不能仅限于物权制度中的用益物权，应当贯穿于所有指导自然资源资产有偿使用的法律规范，上至《宪法》规范，下至单行法规范，甚至技术标准、指南等，这是维护法秩序统一的必然要求。

自然资源有偿使用概念在《宪法》中体现于第九条、第十条，该两条奠定了有偿使用的所有制基础，也是有偿使用制度得以建立和执行的前提。第九条明确了土地之外的一切自然资源，除法律有特别规定属于集体所有的，都属于国家所有即全民所有，也就是有偿使用的权利来源是国家即全民。第十条是专门就土地这一在历史性与现实性、农业性与工业性中都极为重要的自然资源单独做出的原则性规定，这一规定也是从所有制的角度明确土地的社会主义性质。所有制是经济基础，与之匹配的上层建筑则反映在法律规范。自然资源有偿使用必然需要法律规范的充实，其中所蕴含的所有制基础也必然需要向所有权转化，而转化为所有权的任务是以《民法典》为代表的私法体系承担的。《民法典》通过转化与设立两个步骤完成自然资源有偿使用法律规范的基本确立，转化的步骤是通过物权编中的所有权分编实现，规定了能够纳入物权客体的自然资源的所有权归属，设立的步骤是从静态到动态、抽象到具象的过程，首先将静态的所有权以有偿使用的方式动态化，规定“国家实行自然资源有偿使用制度”，其次是将抽象的所有权具象为具体的采矿权、取水权、捕捞权等各类自然资源物权。自然资源单行法的任务是将《宪法》与《民法典》中关于自然资源的所有制与所有权的规定一以贯之于各类自然资源的开发利用保护，并将资源管理融入行业管理。

探寻自然资源的物权体系，其肇始于罗马法时期以土地为中心的不动产物权制度，由于当时人类利用自然资源集中于土地资源，不动产物权制度围绕土地资源创设，有关自然资源的物权制度近似等同于土地资源的物权制度，因而除土地之外的其他自然资源没有独立于土地资源的法律权属地位，只是通过地役权的方式建立开发利用法律秩序，当然这种地役权由于缺乏需役地而被归入不典型地役权。可见当时的自然资源物权体系是土地资源物权体系，以至于立法者宁愿突破典型地役权的规范逻辑也不愿承认矿藏、森林等其他自然资源有别于土地资源的独立存在必要性。

随着矿产、森林、河流、海洋等资源在人类生产力发展中的作用日益凸显，这些资源摆脱土地附庸地位的时机逐渐成为必然，通过地役权规制自然资源权属的利用模式成为掣肘经济发展的制度障碍，于是各国在建立现代物权体系时，都将自然资源物权从地役权归入平行建构的人役权，虽然各国在进一步划分人役权类型以及将自然资源物权划为何种人役权类型的制度设计有所区别，但这一变化对自然资源物权的体系解释产生了深远影响。另一方面，自然资源物权中的地役权向人役权的转化，虽然一定程度上适应了工业时代的物权制度，但依然没有摆脱其非典型性的历史宿命，例如我国学理上依然将探矿权、采矿权、取水权等非土地资源归入非典型用益物权，理由是上述权利并非传统民事物权，而参入了较多的行政许可色彩。因此对自然资源物权进行体系性解释时应当关注其私法公法化的理论特性。

自然资源有偿使用体系解释的本质是维护法秩序的统一，这里的法秩序则内化为两个基本遵循，一是自然资源国家所有权，二是自然资源的有效利用。体系的一致性是“使我们对科学有最佳的共同认识。”因此，自然资源有偿使用的体系解释就是要在自然资源国家所有权与自然资源有效利用这两个基本遵循中实现宪法、民法、自然资源单行法之间的一致性。

自然资源国家所有权贯穿于宪法、民法和自然资源单行法始终，并通过有偿使用予以表征。《宪法》中虽然没有直接出现“有偿使用”，但其运用更加抽象的“利用”和“补偿”诠释了自然资源的使用性和有偿性，“利用”更有利于人们对人类与自然资源之间关系的世俗化理解，也有利于《宪法》作为统合公法与私法、各部门法的“母法”功能属性，从宪法的角度看，“有偿使用”理解为“有偿利用”更为妥当，但是“利用”并非法律语境下表达人对物支配关系的常用语，在《宪法》之下的自然资源法律规范依然以“使用”来表达更为妥当，因而《民法典》明确提出了“国家实行自然资源有偿使用制度”。《民法典》被称为社会生活的“百科全书”,是调整市场经济关系的私法基本法，对于私权体系立法构建具有重要意义。“利益必须要与法律上的力量相结合，才能构成真正的权利。”自然资源领域无论是全民、国家、开发者、利用人等各主体的利益，都需要以民事权利的形式形成法律规范，才能得到保障，当该利益遭受损害时才能寻求法律救济。而自然资源的私权体系通常是以两种形式呈现，一方面表现在《民法典》用益物权分编之中规定的各自然资源权利，另一方面表现在自然资源单行法。

国家所有权的所谓贯穿适用，不是指自然资源在利用过程中的任何环节都要外化为国家是自然资源所有权唯一主体与统一主体，而应当将这一遵循作为目的考量加以实现，原因在于基本遵循除了国家所有权之外，还需要尽量实现资源的有效利用。一方面，公有制与所有权分属两个范畴，公有制并不是国家所有权利益实现的唯一方式，相反，事实证明受“国家所有权唯一主体和统一主体学说”影响下的经济组织结构并不能让国家所有权利益得到最大限度实现。另一方面，资源有效利用与国家所有权利益存在价值取向的一致性，前者也是后者价值实现的应有之义。自然资源的利用方式决定利用效率，利用方式的区分一般表现为所有权的权属界定与权能细分，前者表现为国家自然资源资产整体出让，后者表现为所有权部分权能的分离与出让，如空虚所有权保留下的用益物权分离与出让。

自然资源资产“有偿使用”概念之所以会出现文义解释后的理解适用偏差，皆因其适用场景中两个维度的复杂性，第一维度是自然资源法律体系中形成的公法与私法的交融，第二维度是自然资源使用方式多样化所形成的权利类型复杂。厘清第一维度的复杂性，需要在有偿使用体系解释基础上对自然资源法律规范进行体系性适用；厘清第二维度的复杂性，需要对自然资源的有偿使用方式进行类型化适用。而这两种法律适用都有赖于从主体意志论到客体功能论的理念转化。

“有偿使用”的法律适用是使用主体作用于使用客体的过程，这一作用过程就构建了自然资源资产有偿使用制度的法律关系。有偿使用法律关系的核心内容是“有偿使用”，因而对其进行恰当的法律解释是适用正当性的理论前提，然而“有偿使用”的正当适用不能仅聚焦于“有偿使用”本身，而应当将关注点延伸至有偿使用的主体和客体。主体与客体虽不能直接干涉“有偿使用”概念的内涵和外延，但二者的功能划分及彼此侧重关系可以对“有偿使用”制度的法律适用产生根本性影响。具体而言，主体的功能关注点应当聚焦客体归属，客体的功能关注点应当聚焦客体利用，二者的侧重关系是“有偿使用”法律适用的理念差异所在。

客体归属与客体利用的区分反映了理解物权的两种视角，即主体意志论视角和客体功能论视角，前者强调对物的支配意志，后者强调物的利用功能。将物权置于对外和对内两个概念维度考察，物权与债权等其他权利相区分需要更多地通过对物的支配意志加以辨析，而物权内部权利体系构建则更宜于通过物的利用方式决定。物权无论是人与物之间的关系还是人与人之间的关系，其核心都是在物的利用过程中产生的法律关系，其分类主要通过实际利用功能来完成。将物权置于初创和发展两个时间维度考察，不同领域的物权制度在初创阶段更加注重主体意志论的辨析，此为物权制度中首要问题，甚至需要以《宪法》等位阶更高的法律形式予以明确，发展阶段则侧重于客体功能论的思索。现实中人们的关注点呈现出主体意志论向客体功能论的转化，如用益物权的产生和广泛适用，正是从摆脱绝对的主体意志论对物的功能发挥障碍而设置的权利类型，如今甚至房屋业主在面对拆迁时，也表现为从捍卫主体地位向实现房屋价值功能的转化。作为物权制度的重要调整对象，自然资源主体归属地位经过《宪法》《物权法》等高位阶法律形式已经得到肯定并成为不容置疑的法律事实，功能导向在此基础之上成为自然资源资产有偿使用体系适用与分类适用的指南，而这里的功能则直接指向了自然资源的用途，是用途指引下的功能表现。

“有偿使用”的体系适用主要是厘清《宪法》《民法典》、自然资源单行法等与自然资源利用保护管理相关的各层级法律规范所组成的法律体系中呈现的功能差异，而功能上的差异集中于公法规范与私法规范之间的差异，这种差异直接指向了客体功能论视角而非主体意志论视角，是以用途为导向的制度安排而非以支配为导向。另一方面，“有偿使用”的分类适用则更明显的表现为客体功能论视角，原因在于主体性分类对于“有偿使用”没有理解性偏差，不存在适用中的分歧，但客体性分类则直接影响到对于“有偿使用”的理解，进而造成适用中的分歧。以下将从体系适用与分类适用两个部分对“有偿使用”的法律适用做进一步分析。

自然资源资产有偿使用的法律适用应当保持一种法秩序，“法秩序是个阶层结构，犹如金字塔，宪法居其顶层，其下为命令，基于法秩序统一性的理念，应使其互相协合，不生冲突。”自然资源资产有偿使用的法律适用就是要在宪法以及与自然资源利用保护管理相关联的法律规范中形成体系性一致。

前述已经就体系解释下有偿使用的含义作了论述，这里需要进一步结合自然资源法律规范中公法与私法交融关系的特殊性展开其法律适用的具体阐释。自然资源是人类发展的重要物质基础，人类发展从时间和空间两个维度考察都是对自然资源利用深度与广度的拓展，而这个拓展的过程往往伴随着公权力对自然资源权利归属、开发模式、保护机制等私法规范领域的干预，乃至控制。例如美国关于矿产资源的三部主要立法——1872年《通用矿业法》（General Mining Law）、1920年《矿业租赁法》（Mineral Leasing Act）、1947年《材料法》（Mineral Materials Act），其发展变化轨迹即呈现出矿产资源初始权利私有化向国有化的趋势，以实现国家公权力对自然资源的控制，其背后也反映出不同种类自然资源对人类发展重要性与加强相应公权干预的正相关关系。但现代市场条件下，单纯公法体系运行下亦或单纯私法体系运行下的自然资源利用秩序都无法同时兼顾实现自然资源国家所有权与有效利用两项基本遵循，因而“有偿使用”法律适用表现在立法建构方面就是要处理好公法与私法在规范自然资源“有偿使用”中的作用机制。

我国的自然资源有偿使用制度脱胎于计划经济时期的自然资源无偿使用，无偿使用时期的自然资源产业完全运行于公法体系之下，虽然从字面理解，二者仅存在有偿与无偿的区别，即自然资源开发主体从国家获得资源的开发权利是否需要支付对价，但同为“使用”，对二者的法律解释与适用依然存在差异。无偿使用时期国家既是自然资源的所有权主体也是开发主体，所谓“使用”可以理解为物权权能中的使用，产业是在公法体系下运行，因而无所谓公法与私法的交融；有偿使用时期，自然资源的所有权主体与开发主体出现分异，自然资源所有权属于国家所有，但开发主体不仅限于公有主体还包括私有主体，自然资源产业运行适用民事私法规范，同时为保证国家利益，公法的控制功能成为不可或缺的规范来源。

公法与私法在自然资源有偿使用具体适用中的交融关系，关键是发挥私法的基本规范功能与公法的控制功能，防止公权对私权的过度干预，同时也防止私权膨胀导致的自然资源国家所有权利益受损。为实现上述目的，自然资源有偿使用的法律适用应当采取“宪法—法律—单行法”模式予以规范。宪法在法律分类上虽属公法，但其作为所有法律规范的母法，应当兼顾公法属性与私法属性，其中关于自然资源“有偿使用”的解释渊源，既要赋予开发主体私权意义上的权利保障，又要体现国家对自然资源的控制权。法律层面，公法与私法的规范载体表现在两类法律，一类是以国土空间规划与用途管制为代表的行政性法律，此类法律的功能在于保证各类自然资源在开发利用过程中始终处于国家监管之下，维护自然资源的国家所有者利益和社会公共利益属性。同时鉴于自然资源与生态环境的天然关系，生态环境法典中的内容也将成为自然资源公法规范的重要渊源。另一类是以民法典为代表的民事法律规范，此类规范的功能在于确定自然资源的权利归属及其表现形式。单行法层面，将以各类自然资源为单位的形式呈现，目前我国自然资源单行法基本是以“某资源法”的形式命名，但其中的内容不能仅局限于资源法，还应当包括产业法，如《矿产资源法》不仅规定与资源有关的静态法律规范，还应当规定与矿业有关的动态法律规范。具体内容既要包含行政管理意义上的公法规范，也要包含权利运行意义上的私法规范。由此形成“宪法—法律—单行法”模式下的“总—分—总”立法架构，“总”代表一部法律中既包括公法规范也包括私法规范，“分”代表公法规范或私法规范分属于一部法律之中。

自然资源资产的“有偿使用”在文义解释层面已经出现法律逻辑的暌违以及实践经验的迥殊，澄清有偿使用概念的内涵与外延成为其法律适用的先决条件。在此，体系解释与目的解释成为破解有偿使用统一认知的有效方法。其中，体系解释是捍卫法律逻辑一致性的当然手段，目的解释是统一理论解读与实践经验的现实桥梁。在此基础上，自然资源资产有偿使用的法律适用应当实现从主体意志论到客体功能论的理念转化，着重关注各法律规范之间的协同，以及有偿使用物权范畴内的类型化再造，以期实现法律解释与法律适用的有效衔接。