管理费一般指施工单位为组织施工生产和经营管理所发生的费用。在建设工程总承包合同中，无论采取何种计价模式，管理费往往都包含在工程总造价中，发包人应按总包合同的约定向总包单位支付管理费（企业管理费）。在有效的建设工程分包合同（专业分包和劳务分包等）中，总包单位向分包单位计取一定的管理费基本上也不存在争议。相反，在转包合同和违法分包合同以及挂靠施工情形下，合同中约定的管理费往往并非工程造价中的管理费，而是“转包费”、“分包费”或“挂靠费”，属于实际施工人为获取工程项目而向转包人、违法分包人或被挂靠人（以下为表述方便，统称为“转包人”或“转包方”）支付的对价。该种情形下，应当如何处理转包人向实际施工人主张管理费的诉请？或，如何处理实际施工人诉请转包人返还在工程款中扣除的管理费的主张？本文拟结合司法裁判观点进行分析。

关于是否应支持转包人向实际施工人计取管理费的主张，司法实践大致存在四种观点：一是转包、违法分包和挂靠行为违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效，合同中约定的管理费属于违法所得，不属于民法调整的范围，应予收缴或移交行政主管部门处理；二是在合同无效的情况下，合同约定的管理费无事实依据，转包人诉请实际施工人支付管理费或直接在工程款中扣除的主张应不予支持，已经支付或扣除的应当作为不当得利返还；三是建设工程竣工验收合格时，尽管合同无效但工程价款仍应参照合同约定支付（补偿），管理费属于建设工程价款的组成部分，故应参照约定处理；四是若转包人参与了实际施工人的工程管理，且付出了一定的成本，而非转包方单纯地转包牟利，应参照合同约定处理。具体裁判观点如下：

早期的裁判决如最高法（2014）民申字第365号认为：“针对工程施工过程中非法转包，违法分包行为加大查处力度，从源头上保证工程款的专款专用，消除因工程款被层层截留所导致的工程质量隐患，保证工程质量和安全。故本案中涉及的豫南高速公司收取返利的违法问题应由相关部门依法处理。”之后的判决如（2018）最高法民终586号认为：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条规定，承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。人民法院可以根据民法通则第一百三十四条规定，收缴当事人已经取得的非法所得。该判决虽未直接收缴合同约定的管理费，但却以缺乏法律及事实依据为由驳回了诉请支付管理费的主张。又如（2020）最高法民终1008号认为：无效合同中约定的管理费人民法院应予强制判决的款项。（2019）最高法民终1752号认为：无效合同中约定的管理费系双方基于工程项目建设资格交换的对价，不符合不当得利的构成要件。

以上裁判观点可以总结为，无效合同中的管理费违反法律的强制性规定，属于违法所得，不属于民法的调整范围，民法对此的态度是让“不法费用停留在原地”，由公法予以调整，应予以收缴或移交行政主管部门处理。对于诉请支付管理费或支付后诉请返还的，不予支持。

如最高法民终576号认为：黄建国与东方公司之间系借用资质关系，但建设工程领域借用资质的行为违反了法律的强制性规定。双方约定的管理费实际是黄建国借用资质所支付的对价。东方公司请求黄建国按照案涉工程价款的1.2%支付管理费缺乏法律依据，本院不予支持。又如（2020）最高法民终898号：最高人民法院认为，八冶公司、八冶西宁分公司为专业建筑施工企业，其将案涉工程转包给无相应建筑施工资质的个人，存在明显过错，八冶西宁分公司与李某初签订的《协议》为无效合同，其也不能举证证明实际参与了工程建设的相关管理，其该项上诉请求缺乏依据，不予支持。

如（2020）最高法民终860号：最高人民法院认为，根据兵建公司与基础公司签订的《分包合同》的约定，基础公司需按照工程价款的一定比例向兵建公司支付管理费，其中小高层按照比例为2%，多层为3%。虽然《分包合同》无效，但兵建公司在基础公司施工过程中配合其与发包方、材料供应商、劳务单位等各方进行资金、施工资料的调配和结算，并安排工作人员参与案涉工程现场管理，其要求基础公司参照原约定支付管理费，一审判决予以支持，并无不当。

如（2021）最高法民申3986号：最高院认为，案涉《单体工程内部承包施工协议》约定“江苏双楼公司按南京久环公司所完成工程结算总价（含建设单位及江苏双楼公司的代购材）的4.6%收取总包管理费”，因此南京久环公司对于双方之间关于管理费的约定系明知，二审法院基于案涉《单体工程内部承包施工协议》无效，结合江苏双楼公司进行了相应管理的事实，酌定由南京久环公司承担案涉管理费的50%并无明显不当。又如（2020）最高法民终79号：最高院认为，关于江俊鹏应否收取管理费及管理费比例问题，江俊鹏提供证据证明其为案涉工程的施工建设雇佣管理人员、组织会议、上下协调、购买保险，江俊鹏对案涉工程履行了管理义务，一审法院判决王保贞向其支付一定的管理费，并无不当。因江俊鹏并不具有建筑工程施工和管理的资质，一审法院认为内部承包合同中约定江俊鹏收取工程造价7%的管理费标准过高，酌定将管理费率降低至2%，并无不当，本院予以维持。

最高人民法院第二巡回法庭2020年第7次法官会议纪要对建设工程施工合同无效后约定管理费的处理提出三种观点（以下观点来源于《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要》（第二辑），人民法院出版社2021年4月出版）：

建设工程经竣工验收合格时,尽管建设工程施工合同无效,工程价款仍应参照合同约定支付,“管理费”属于建设工程价款的组成部分,故应参照约定处理。转包方向实际施工人主张“管理费”的,应予支持;实际施工人要求返还“管理费的,不予支持。

题述情形下合同约定的“管理费”属于非法所得,合同中相关条款无效,应参照合同无效的处理方式。转包方主张应从支付的工程价款中扣除“管理费”的,不予支持;实际施工人主张返还管理费”或者工程价款不扣除“管理费”的,应予以支持。

题述情形下合同约定的“管理费”有的为建设工程价款的组成部分,有的为转包方的转包牟利。对于前者,在查明转包方实际参与了施工管理服务的情况下,可参照合同约定处理;对于后者,因转包方并未进行管理亦无实际付出,故不存在对其投入折价返还的问题。在分配合同无效的后果时,应遵循诚信原则,不能使不诚信的当事人因合同无效而获益。

法官会议采实际参与管理说：建设工程施工合同因非法转包、违法分包或挂靠行为无效时,对于该合同中约定的由转包方收取“管理费”的处理,应结合个案情形根据合同目的等具体判断。如该“管理费”属于工程价款的组成部分,而转包方也实际参与了施工组织管理协调的,可参照合同约定处理;对于转包方纯粹通过转包牟利,未实际参与施工组织管理协调,合同无效后主张“管理费”的,应不予支持。合同当事人以作为合同价款的“管理费”应予收缴为由主张调整工程价款的,不予支持。基于合同的相对性,非合同当事人不能以转包方与转承包方之间有关“管理费”的约定主张调整应支付的工程款。

根据法律、行政法规、司法解释的规定，结合司法实践中的类案裁判规则及最高院法官会议纪要的意见，对转包人否可以向实际施工人主张支付管理费，进行如下法律分析：

首先，“违法行为”在民法上的意义仅是一个事实行为（与法律行为对应），“收缴”或“移交行政主管部门处理”属于公法上的责任形式，民法上的事实行为在民事诉讼中不能得出承担公法责任的结论。无效合同中的管理费属于违法所得、应予收缴，该观点大多源于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（已失效）第四条的规定：“人民法院可以根据民法通则第一百三十四条规定，收缴当事人已经取得违法所得。”2021年生效的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》已经取消了上述规定，《民法通则》也已失效，《民法典》中不再有收缴违法所得表述。“违法所得”、“收缴”、“移交行政主管部门处理”应属于行政执法的范围，不应在民事纠纷中予以认定和执行。公法与私法的任务不同，民事法律规范所要解决的平等主体间的权利义务关系，对于民事诉讼的一方主体而言，对其最为不利的后果就是其诉请得不到支持，而不应带有公法责任方式的承担。

其次，转包、违法分包、挂靠在公法上具有违法性，是维护市场秩序的需要；在私法领域其作为事实行为，诉讼的目的在于解决民事主体间的权益分配问题，而并非认定违法所得。即便在司法解释规定应收缴违法所得时，也很少有法院或行政机关予以收缴，即便决定收缴也无执行程序，原因在于立法的目的在于通过“收缴”的公法责任形式抑制违法行为，但忽略了公私法间的界限，最终还是以各种理由将无效合同中约定的管理费在合同双方间进行分配。就如同建设工程施工合同无效，但实际施工人却可参照实际履行的合同关于工程价款的约定得到折价补偿一样。实际施工人已将各项成本物化到建设工程中，按照法律规定无效合同的处理方式原则上应“各自返还”，但无法返还情况下只能参照合同约定补偿。建设工程领域具有特殊性，即使存在转包、违法分包、挂靠行为等公法上的违法行为，在工程竣工验收合格的情况下，也无法恢复原状或恢复原状的成本较高，只能变通地将工程收益在成本付出者之间进行分配，而非将无效合同中约定管理费等费用认定为违法所得。

在合同无效的情况下，决定转包人能否计取管理费的关键在于其是否实际参与工程的管理、参与的程度及成本的投入。应区分案件事实综合确定应否支持关于管理费的主张，具体可分为如下三种情形：

一是转包人实际参与了对工程进度、安全文明施工、工程质量、验收等施工过程的管理，投入人力资源，发生了相应管理成本。在费用明目上系《建筑安装工程费用项目组成》中规定的“企业管理费”，具体包括包括管理人员工资、办公费、差旅交通费、固定资产使用费、工具用具使用费、劳动保险和职工福利费、劳动保护费、检验试验费、工会经费、职工教育经费、财产保险费、财务费、税金及其他。上述费用与“人材机”等费用支出共同构成建设工程总造价，应根据司法解释的规定，建设工程质量合格的，参照合同约定折价补偿。参照合同约定并不意味着以无效合同约定的数额或比例为标准，而是将物化到工程中的劳动成果价值与合同约定的管理费数额进行对比，由裁判者据实调整、综合确定管理费的具体数额或比例。

二是转包人主张计取的管理费不是上述规范意义上的企业管理费，而是代实际施工人承担的外部费用。如在施工过程中因实际施工人的违规行为产生的罚款、因安全事故产生人员伤亡的赔偿、因其侵权行为产生外部纠纷而承担的法律责任。转包人与实际施工人内部可以约定上述责任的分担方式，但在对外法律关系上存在转包人承担后再统一以管理费的名义向实际施工人主张的情形。行政法上的违法后果不应由民法调整，认为罚款等行政行为有误应通过行政救济途径解决。对于施工过程中产生的侵权赔偿费用，应根据侵权法律制度并结合案件事实，在转包人与实际施工人间合理分摊或由一方承担，不应认定为工程管理费。

三是转包人既没有参与工程的管理与成本投入，也没有承担外部费用，而仅是“给实际施工人披上施工资质的外衣”。此种情况下，管理费的约定系双方基于工程施工资格交换的对价。转包人不存在任何投入，甚至是利用自身的资质及承揽工程的能力在发包人与实际施工人间赚取差价，其单纯牟利、获取管理费的主张不应得到支持。

转包、违法分包和挂靠行为在公法上具有违法性，在私法上因违反法律的强制性规定导致合同无效，但其中约定的管理费不宜认定为违法所得，亦不应以“收缴”等公法手段予以调整。基于建设工程领域的特殊性，合同无效时，合同双方无法基于无效的法律后果“各自返还”。根据司法解释关于无效合同的处理原则和司法实践的类案裁判规则，出于平衡双方权益的考虑，应结合实际投入的工程管理成本、实际施工人的获利等据实确定管理费的数额或比例。