摘要：产业工人群体在我国劳动力市场中扮演着重要角色，无论是服务于新型工业化的产业工人群体，还是活跃于新兴产业中的新产业工人群体，都是新时代提升国家竞争力、实现高质量发展的关键。随着新一轮科技革命和产业变革的深入推进，我国产业工人群体的就业质量总体上在提升，但产业工人群体在就业现状、职业发展和劳动权益保障等方面仍面临着一定挑战。应进一步增强产业工人群体的主人翁意识，健全产业工人群体的权益保障机制，完善产业工人群体的职业技能形成体系，畅通产业工人群体的职业发展通道，发挥政府、工会、企业、社会组织等多方主体的作用，推进新时代产业工人群体就业实现高质量发展。
关键词：工伤认定；社会保险；给付行政；行政诉讼；实质性解决争议
行政诉讼“两高一低”，即上诉率、申诉率畸高，服判息诉率极低，争议解决功能不彰的现象是我国行政审判所面临的突出困境。针对程序空转、案结事不了的难题而提出的“实质性解决行政争议”随即被法院置于行政审判理念的地位。实践中，争议难以实质性解决的现象涉及广泛，而争议民行交织，即“原告或第三人争议的是行政行为的合法性，但实际追求的是民事权益保护”是一种典型的表现形式。这类诉讼能否案结事了，建基于密切关联的民事争议的妥善处理。但是，以行政行为合法性审查为己任的行政诉讼难以有效回应当事人实质的民事诉求，从而导致原告权益难获实质救济，程序难以实质终结。而在众多民行交织争议当中，工伤认定行政诉讼无疑是一个“重灾区”，这类案件数量相当可观，却普遍难以案结事了。
工伤认定案件之所以民行交织，源于《工伤保险条例》和《社会保险法》的规定。即用人单位未参保缴费时，由用人单位而非社会保险基金承担给付责任，又由于工伤保险待遇给付必须以社保行政部门认定工伤为前提，用人单位和劳动者围绕工伤保险待遇赔偿责任是否成立产生的争议，需诉诸工伤认定行政诉讼。鉴于我国的工伤保险参保率很低，仅占总就业人口的约三分之一，实践中多数工伤认定行政争议都面临民行交织，难以通过行政诉讼实质性解决。首先，工伤认定诉讼无法回应民事赔偿诉求，即使法院判决认定工伤，劳动者求偿仍需诉诸劳动仲裁、民事诉讼程序，且后诉与前诉还可能发生矛盾，进一步阻碍争议的有效解决。此外，未参保缴费企业常将提起工伤认定行政诉讼并穷尽上诉、再审的救济程序作为拖延时间、规避责任的手段。这不仅使工伤认定行政诉讼的上诉率、申诉率居高难下，且诉讼程序在根本上陷入“空转”。
显然，工伤认定行政诉讼典型地呈现了争议难以实质性解决的困境，这类诉讼案结难以事了，且明显加剧了“两高一低”现象。然而，“实质性解决行政争议”议题下针对民行交织现象的既有对策，却对上述难题的解决无甚助益。首先，针对民行交织现象备受推崇的一并解决民事争议制度在工伤保险领域无法适用。因为劳动争议必须先经劳动争议仲裁而不能直接提起民事诉讼，合并民、行两诉存在制度壁垒。即使不考虑劳动争议解决的特殊程序，在用人单位提告时，原告也缺少申请一并解决民事争议的动力，程序空转仍难避免。其次，工伤认定的民行交织也区别于登记、裁决等类型，难以通过区分争议性质、适当选择救济方式，以行政或民事单一诉讼途径实现化解。在工伤保险制度下，工伤保险给付争议的完整解决，往往需要通过先后相继的行政、民事争议解决程序。工伤认定行政诉讼自身的民行交织，仅仅是“近景”观察的结果，而自“远景”观之，这一现象不过是工伤保险给付争议解决复杂程序的一环，是工伤保险给付程序碎片化的结果。而工伤保险给付程序繁冗，又是工伤保险制度构建的产物。后端争议解决的困境和前端实体制度的设计之间紧密相连。既有的实质性解决行政争议的讨论药不对症，根源即在于观察视角的局限。
既有讨论的观察视角局限于诉讼法层面，相当程度上源自“实质性解决行政争议”是法院积极推行的审判理念这一政策背景。但不应忽视的是，这一理念所关切的诉讼制度的现实困境的成因则并不限于诉讼制度本身。作为样本，工伤认定行政诉讼面对的难题，恰恰能够推动我们进一步探寻，所谓行政诉讼不解决问题、争议难以实质性解决的现象在诉讼法之外还可能根源何处并如何在源头予以化解。由此，本文将从诉讼制度运作中呈现的工伤认定争议解决困境入手，溯流而上，探究工伤保险实体制度的设计，特别是其对行政职能的定位、行政手段的选择何以约束了后端诉讼争议解决功能的发挥、阻碍了给付权利的有效实现，又应如何调整变革以在根源上消解困局。
由于工伤认定仅是工伤保险给付制度的环节之一，要探究工伤认定行政诉讼民行交织争议解决困境的根源，有必要考察工伤保险待遇给付制度，厘清工伤认定在工伤保险待遇给付中的职能定位。以此为基础，明确工伤认定行政诉讼争议解决困境背后工伤保险实体制度的“症结”所在。
（一）工伤保险待遇给付的繁冗程序
根据《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，工伤保险待遇求偿需要经过复杂的程序，工伤认定则是其中一个重要的枢纽。工伤保险待遇求偿的完整流程，见下图：
由上图可见，我国工伤保险待遇给付制度有一个突出特征：给付“双轨”，即视用人单位是否依法参保缴费，社会保险待遇可能向社保经办机构申领，也可能向用人单位主张。在用人单位参保缴费时，由社保经办机构通过工伤保险基金给付工伤保险待遇；而用人单位未依法参保缴费，则由用人单位支付。另据《工伤保险条例》第54、55条规定，职工对社保经办机构认定的工伤保险待遇有异议，可以提起行政诉讼；但职工和用人单位发生工伤待遇争议，按照处理劳动争议的有关规定处理。给付“双轨”，使得工伤保险给付争议并不限于行政争议，而出现了民行交织现象。
给付虽为“双轨”，工伤认定却是必经的枢纽环节。《社会保险法》第36条规定，“经工伤认定”是享受工伤保险待遇的必要前提。在工伤认定之外，劳动能力鉴定程序只有所受伤害影响劳动能力、需享受伤残待遇的受伤职工才需申请以确定伤残等级。而劳动关系确认程序通常也只有用人单位未参保缴费时才需启动。因为劳动关系成立是社会保险关系成立、用人单位承担参保缴费义务的前提，用人单位依法参保缴费，劳动关系成立不言自明，只有用人单位未参保缴费时，用人单位和劳动者才可能围绕劳动关系是否成立产生争议，从而诉诸劳动关系确认程序。因此，上图诸流程中，工伤认定是唯一所有受伤职工取得工伤保险待遇的必经程序。
但是，工伤认定在工伤保险给付中扮演重要角色的同时，其职能又十分有限。社保行政部门仅对职工所受伤害是否构成工伤作出认定，既不核定工伤保险待遇的数额，也不支出相应给付，实质上也不享有劳动关系确认的职权。正因工伤认定程序兼具职权的重要和职能的有限，最终导致了工伤认定行政诉讼案件数量可观，但争议解决能力有限的现象。一方面，工伤认定是受伤职工享有工伤保险待遇的必要前提，工伤认定行政诉讼自然成为解决工伤保险待遇给付争议的关键。另一方面，工伤认定行政职能有限，使得“案结”和“事了”难以对应。所谓“事了”，意味着原告权益能够在行政诉讼程序中获得实质救济，而这一目的实现的前提，是原告权益能够通过作为行政诉讼审查对象的行政行为直接实现。但是，工伤保险给付制度中，给付权利的实现需要经过不同部门负责的多个程序，以工伤认定为审查对象的行政诉讼，注定“案”“事”脱节。
在给付“双轨”下，工伤认定行政诉讼“案”“事”脱节现象在用人单位未参保缴费时尤为突出。受伤职工和用人单位围绕工伤保险待遇赔偿产生的争议被切割为劳动关系确认、工伤认定、工伤保险待遇赔偿三个争议，分别通过民事、行政、民事程序解决，“一事”对应“三案”，工伤认定行政诉讼不仅对相关民事争议解决助益有限，甚至构成程序障碍。因为这类争议实质具有民事性质，之所以出现程序分割现象，主要源于工伤认定权被单独分配给社保行政部门的制度安排。实践中繁冗的争议解决程序促使我们反思，将这一认定权力排除在劳动争议解决程序之外，单独赋予社保行政部门，必要性何在？而要反思工伤认定这一行政手段设置的必要性，首先要理解工伤认定在工伤保险制度中承担的实质功能，而对行政手段实质功能的理解往往和其行为性质的理解相关。下文将考察工伤认定的行为性质和功能，进而分析其程序单立背后的制度逻辑和内在矛盾。
（二）工伤认定的行为性质
我国行政法依行政手段的特质和功能，将行政行为区分为行政处罚、许可、协议等不同的类型。工伤认定通常被归为“行政确认”行为。但行政确认型式化程度很低，是一个内涵范围较为模糊的概念，对于这类行为的范围、特质言从殊。相比于探讨何为行政确认，观察工伤认定通常和哪些行政行为类比并举，可能更有助于我们明确工伤认定的性质与功能。
在行政法教科书中，工伤认定最常与同样以认定为名的道路交通事故认定并列。两者不仅名称相近、均涉及事故处理，且都与特殊侵权责任民事争议解决密切相关。恰出于对争议解决效果的关切，常有观点主张将工伤认定比附道路交通事故认定理解。根据《道路交通安全法》和2005年全国人大常委会法工委所作的答复，道路交通事故认定在相关民事诉讼中被视为证据，不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果工伤认定和道路交通事故认定确为功能相似的同类行政手段，那么对工伤认定结论不服无需提起行政复议或行政诉讼，用人单位和劳动者之间的工伤保险待遇赔偿争议可以直接通过劳动争议程序解决，从而避免民行交织的程序困境。
但问题恰恰在于，工伤认定与道路交通事故认定在功能上存在本质区别。道路交通事故认定之所以被视为证据，源于其技术鉴定的实质。道路交通事故认定仅对道路交通事故的事实因果关系作出判断，服务于而非替代法律责任的确定，其必要性和正当性基于交通警察所具有的行政职能和专业经验，对相对人权利义务不产生直接影响。实务中有观点认为，工伤认定也是对工伤事故伤害的事实进行调查核实的行为，相当于事故伤害调查结论。依此理解，工伤认定作为行政手段的正当性基础应在于其专业性，但这与工伤保险制度的运作不符。无论在认定主体、内容还是效力上，工伤认定都不同于技术鉴定。首先，社保行政部门工作人员与进行道路交通事故认定的交通警察不同，并无专业资质的特殊要求。其次，工伤认定并非聚焦于事实调查，而是对职工所受伤害是否属于工伤保险制度保障的工伤事故范围作出法律判断。因而，围绕工伤认定产生的争议多集中在对“工作时间”“工作场所”“工作原因”这些不确定法律概念的解释。最后，在法律效果上，社保行政部门所作的工伤认定拘束后续的工伤保险待遇给付，对相对人的权利义务作出了直接调整。因此，工伤认定并非技术鉴定，而是具体行政行为。
除将工伤认定与道路交通事故认定比附外，2020年最高人民法院发布的《关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《案由规定》）将工伤认定表述为“工伤保险资格认定”，与其他社会保险、最低生活保障等行政给付的资格认定并举，归入“行政确认”的分类中。《案由规定》所界定的“行政确认”主要应用于“民生保障领域”，是对相关人员是否符合社会保障条件或范畴进行审核确认，本质是社会资源的分配行为。据此，工伤认定的实质是社保行政部门依职权作出的社会保障给付决定，工伤认定因此构成受伤职工享受工伤保险待遇的必要前提，并拘束后续的给付行为。
但是，如果工伤认定确应被理解为一种给付决定，在用人单位未参保缴费时，由社保行政部门进行工伤认定的正当性和必要性更令人困惑。此情形下，用人单位承担的工伤保险待遇赔偿责任，实质是基于劳动关系的雇主责任，而非社会保障性质的行政给付。既然并非行政给付，为何需由社保行政部门进行资格认定、作出给付决定？我们甚至可以追问，工伤保险制度作为一种社会保障手段，为何设置给付的“双轨”？由用人单位承担工伤保险待遇，并非一种“社会资源的分配行为”，其原理何在？要厘清上述问题，有必要对工伤认定行为嵌套其中的工伤保险制度逻辑作出更深入的探究，在我国工伤保险制度特殊的历史渊源中寻找答案。
（三）工伤认定程序单立的制度逻辑
我国的工伤保险制度可以追溯到1951年政务院颁布的《劳动保险条例》。其时的劳动保险移植自苏联的制度，主要特点在于以企业为单位提供劳动保障，并依靠工会组织实施部分社会化统筹。到1960年代，各级工会停止运营，劳动保险的社会调剂功能消失，企业自我保障成为劳动保险制度运作的主要特征，也构成很长一段时间中国社会保障的基本模式。其时，企业并非纯粹的经济组织，而是兼具政治、社会功能的“单位”。在“公民依附单位、单位依附国家”的社会体制下，作为单位的企业不仅提供就业，同时也承担教育、医疗、养老等社会保障功能，是“全能国家”进行行政管理的中介组织。单位制的运作根植于社会主义公有制的土壤，由企业（单位）提供社会给付的制度普遍存在于其时的社会主义国家当中。其背后并无现代法律意义上的私有观念，亦无现代意义上的公私分化。
然而，改革开放后，市场经济涌现、单位制解体，单位逐渐剥离其政治、社会职能而演变为纯粹的经济机构。由政府建立一个再分配机制取代单位的民生保障功能，成为经济制度转型和维护社会稳定的题中之义，新的社会保险制度的建立由此提上议事日程。但是，在摸着石头过河的起步阶段，政策制定者对于什么是社会保险、我国传统的劳动保险和域外的社会保险有何区别、社会保险和商业保险又有何差异，并无明确的共识。在密集参与改革的官员看来，工伤社会保险制度相较于我国传统劳动保险的核心特征，就是工伤社会保险基金的建立。由此，制度改革的重点被更多放置在工伤保险基金的配备。但是，原本作为保障主体的企业从国家行政体系中分化之后，工伤风险保障责任在企业和国家之间应当如何重新分配、合理界定，则非改革者视域范围内的重点议题。
上述历史局限使得我国工伤保险制度似乎仍然承继了传统“公私不分”的企业自我保障制度，对行政承担的公法保障责任和企业承担的私法保障责任区分不明。这一观察解释了我国工伤保险制度给付“双轨制”的设计，以及用人单位承担工伤保险待遇赔付仍需进行工伤保险资格认定的制度逻辑。首先，给付“双轨制”正是企业自我保障配备工伤保险基金之后的产物，即由用人单位最终承担职工的工伤风险保障责任，工伤保险基金则发挥对单位用工风险进行社会化统筹的功能。其次，由于保障责任的公法或私法性质并没有得到清晰界定，所以，由用人单位承担的工伤待遇赔偿在《社会保险法》中仍被称为“工伤保险待遇”，而社保行政部门作出工伤保险资格认定，亦即工伤保险待遇给付决定，同样被视为用人单位承担待遇给付的必经环节。
而工伤保险待遇资格认定之所以必须单立程序，与劳动关系确认、赔付争议解决程序彼此独立，同样也根源于前述公、私保障责任界定不清。正因工伤保险仍以单位自我保障为核心，所以工伤保险法律关系仍内化于劳动关系。而劳动关系又关系到多种劳动权利的享有，因而确认权力须依《劳动争议调解仲裁法》由劳动仲裁机构统一行使，无法交予社保行政部门。同样依据《劳动争议调解仲裁法》，用人单位和劳动者围绕赔偿金产生的仍为劳动争议，裁决权亦属劳动仲裁机构，社保行政部门无权过问。但出于工伤保险基金监管的需要，工伤认定权力又必须由社保行政部门统一行使，因为工伤事故范围关系工伤保险覆盖的范围，与工伤保险所意欲实现的社会政策密切相关，属于社保行政部门而非劳动争议仲裁部门的职责。同时，由社保行政部门统一进行工伤认定，也是社保行政部门监督保费征缴的必要条件。工伤认定程序由此必须单立，用人单位承担工伤保险待遇时，求偿程序的碎片化就成为必然，而工伤认定行政诉讼也不得不面对争议民行交织的难题。
由上可见，实践中工伤认定争议民行交织、案结事不了的现象之所以普遍存在，根源于工伤保险制度保障责任界定不清的内在局限。这一局限导致了工伤给付权利保护不足的后果，本文所关注的争议解决困境就是例证。现行工伤保险制度无论是行政职能分配还是行政手段选择都更多地考虑了工伤保险基金征缴和支出的监管需要，而忽视了国家行政应承担的保障责任，更没有考虑到受伤职工权利保障的效能。正因如此，以工伤认定为审查对象的行政诉讼不仅难以解决实质争议，反而构成程序障碍。只有在实体制度层面重构工伤风险保障制度，明确界定工伤风险保障责任的归属，以促进工伤职工权益实现为目的，合理构建行政手段，才能破解当下工伤保险制度在诉讼制度运作层面生产的程序困局。
要重构工伤风险保障制度，首先面对的问题是，工伤风险保障责任究竟应当分配给用人单位还是国家行政？在明确界定保障责任的基础之上，又应如何设计行政手段以促进工伤职工权利的积极实现？对既有的工伤风险保障规制模式的观察和比较，或许能带来启发。而综观各国的工伤风险保障制度，确有以私法保障责任或公法保障责任为主的两种典型的规制模式，即雇主责任和社会保险。对两种模式的生成背景、行政手段构建、争议解决方式的经验考察，将为反思和改进我国的工伤保险制度提供有益的参照。
（一）雇主责任模式
相较而言，在更具自由主义色彩的宪制传统中，雇主责任比国家经营的社会保险更受青睐。但即使是强调自由市场的法制传统，为因应工伤事故带来的社会风险，也放弃了纯粹的私法手段，引入行政法解决工伤赔偿和事故预防的问题。以美国为例，雇主责任模式的产生源于侵权法应对工伤赔偿问题的失效。面对19世纪中晚期工业事故的急速增长，传统的侵权法在充分赔偿、运行成本和威慑效应三方面暴露出严重不足。首先，传统侵权法奉行过错责任原则和因果关系判断，难以为工业事故中大量出现的“无过失伤害的无过错受害者”提供救济，大比例的因工死亡或受伤的劳工无法获得赔偿。其次，侵权诉讼运行成本高昂，不仅诉讼时间漫长而且聘请律师成本不菲，雇主和工人间的诉讼能力亦相差甚远，大大降低了受伤劳工获得赔偿的可能。最后，面对系统性的工业事故风险，侵权法体系也无法课予雇主充分的责任，以形成有效的工业安全保障激励。
在此背景下，美国各州纷纷推行雇主责任模式的工伤赔偿立法。这些立法舍弃了对过错责任和明确因果关系的要求，通过明确工伤范围、补偿标准和补偿程序向雇主课以确定的赔偿责任。为分散雇主的用工风险，避免雇主无力赔偿而导致雇员的权利受损，立法同时强制雇主投保工伤责任保险保障其赔偿能力。在此模式下，受伤劳工求偿无需通过侵权诉讼，省去了对律师等中间人求助的成本。雇员因工致伤或死亡时，赔偿权利人在法定期限内对雇主发出书面通知，如无异议，雇主或其保险公司应直接赔付。由此，雇主责任模式的工伤赔偿立法以一套对工伤实行几乎“自动赔偿”的行政执法体系替代了由司法执行的侵权法体系，以此提升因工致伤的劳动权益保障效率。
工伤赔偿立法的目的是保障受伤劳动者及时获偿，而作为行政机构的工伤赔偿委员会则担当起确保工伤赔偿制度有效运转的职责。工伤赔偿委员会兼具监督雇主依法参保、按期支付赔偿以及裁决赔偿争议等监管权力。如果雇主和雇员就赔偿发生争议，赔偿委员会享有调解和裁决的职权，工伤赔偿委员会所作的行政裁决，会直接对雇员的赔偿权利是否成立、内容为何作出裁断。其中，工伤认定争议基本对应于雇员所受伤害是否构成“应受赔偿的伤害（compensable injuries）”这一抗辩事由，无需独立的程序解决。如果雇员、雇主对行政裁决不服，可以向法院起诉。对裁决的司法审查通常采行“实质性证据标准”，即由于行政裁决经过正式的听证程序，且行政法官具有相应的专业知识背景，司法尊让行政的事实判断，只要行政机关的证明合理，即认为其裁决具备实质性的证据支持。
雇主责任模式的核心特征在于采私法进路实现工伤风险保障目标，即立法课予雇主特殊侵权责任，并配套强制责任保险的要求。受伤劳工的赔偿请求权仍是一种私法权利，可向雇主主张。这一模式下，行政权力介入的目的在于保障制度的高效运作、促进劳工及时受偿。在处理相关争议时，行政部门主要通过行政裁决保障工伤赔偿权利的及时实现，工伤赔偿争议解决类似特殊侵权纠纷解决，行政或司法的裁决直接对受伤劳工的赔偿请求作出回应，而无争议解决程序分割之虞。
（二）社会保险模式
在雇主责任模式之外，社会保险模式是取代传统侵权法进路的另一种主要立法模式，也是国际劳工组织推荐的方案。德国是这一模式的典型代表。18世纪的德国也经历了大规模工业化带来的社会转型，然而与美国不同，德国的应对方案不再将工伤保障“内化”于雇主和雇员之间的劳动关系，而是基于社会连带和社会团结的思想“外化”到社会领域，透过社会保险这一公法机制予以解决。相较雇主责任，社会保险模式下由国家行政直接承担公法性质的保障责任。
与社会救助等其他行政给付手段不同，社会保险的特点在于运用保险技术在社会层面实现再分配。工伤保险即国家利用强制能力和保险技术构建的工业事故风险社会共担机制。虽然雇主责任模式同样包含对强制保险的引入，但社会保险的特点在于，保障责任归属于国家而非雇主。与之相应，工伤保险制度下，保险给付请求权是公法权利，保险人是社保公共机构，被保险人是劳动者，保障对象是劳动者的工伤风险。而雇主责任模式下，强制责任保险的保险人多为商业保险公司，被保险人是雇主，保障对象是雇主的责任风险。可见，社会保险模式的特征绝不是形式意义上的工伤保险基金配备，工伤社会保险无论是和商业保险还是我国传统的劳动保险，都有本质的区别。
作为社会保险的工伤保险，有独特的运作原理和制度优势。首先，劳动者和社保公共机构之间的工伤保险关系依法律规定成立，而不像商业保险基于契约签订。保险关系成立，雇主即负有向社保机构缴费的义务，雇员即享有保险事故发生时向社保行政部门申领给付的权利。由于雇主和劳动者分别与社保公共机构成立保险征缴关系和给付关系，即使雇主违反缴费义务，也不影响受伤职工给付请求权成立。相比于雇主责任模式下相对弱势的劳动者向雇主求偿，社会保险模式下由国家承担兜底风险，能更充分、及时地保障受伤劳动者的权利。其次，工伤保险通过行政权力强制雇主参与保险，在社会层面最大限度地分摊风险，降低缴费成本、确保基金安全，从而在根本上保障受伤雇员的权利。因此，由公共行政权力而非开放的市场经营保险，才是更有效率的制度选择。
在社会保险模式下，受伤雇员提出申请时，社保机构审核后作出给付或拒绝给付决定。受伤雇员如对给付决定不服，得向作为特别行政法院的社会法院提起行政诉讼。此时，给付争议存在于雇员与社保机构之间，与雇主无关。社保机构拒绝给付时，法院对拒绝给付决定的审查适用德国行政诉讼中的课予义务之诉，其审查围绕原告是否依法享有给付请求权展开。工伤保险给付请求权成立的条件，包括保险关系的成立和保险事故的发生，其中，我国工伤保险制度中的工伤认定基本对应“保险事故的发生”这一给付请求权成立条件的判断。法院在针对拒绝给付决定的行政诉讼中，能直接回应原告的给付诉求，作出内容明确的给付判决，实现争议的实质性解决。
（三）比较与启示
尽管制度相异，不同法系、不同模式的工伤赔偿制度分享着高度相似的正当性基础。工业社会产生的系统性风险和社会结构转变，要求行政积极介入社会，以其公共性实现利益调整与分配。而无论何种制度模式，其行政活动均以提升工伤赔偿效能、保障雇员权利为己任。因此，无论是行政裁决还是行政给付，都积极回应、促成受伤职工的权利实现，相关争议解决也均不存在我国工伤保险制度所面对的程序困境。
和先发工业国家的经验不同，我国工伤保险制度的建立并未经历一个工业社会发展要求国家行政积极介入分配的过程，而是从全能国家向有限政府转型的过程中制度移植的产物。在对域外经验的借鉴中，我们忽视了工伤风险保障制度对处于弱势的劳动者权利保障效能的根本追求。因此，无论是与雇主责任模式还是社会保险模式相比，我国的工伤保险制度在赔付行政程序的设计上，将给付请求权成立的不同要件的认定、给付内容的核定等权力分散到不同的行政程序中，使得本就处于弱势的劳动者不得不陷入求偿的程序迷宫，保障劳动者权益的制度目的由此落空。 而同样基于保障便捷求偿的行政任务，不同的立法模式则对应不同的行政手段。雇主责任模式和社会保险模式提供了工伤风险保障的两种可能。前者内化于私法性质的劳动关系，后者外化至社会层面，转化为雇主、雇员与国家间的公法关系。与之相应，促进私权、公权实现的行政手段自然有所不同。前者主要依靠行政裁决解决私法争议，而后者依靠行政给付实现国家的生存照顾义务。因此，我国制度如何确立行政行为形式，亦需与制度模式结合判断。
我国现行的工伤保险制度没有对用人单位所承担的私法保障责任和国家行政承担的公法保障模式进行清晰的界分，因而呈现出两种立法模式的“杂糅”，尽管名义上采取社会保险模式，但实质又有雇主责任模式的某些特点。根据《社会保险法》的规定，工伤保险制度保障责任应当归属于国家，而“职工应当参加工伤保险”的规定亦说明，被保险人是职工而非用人单位。但是，用人单位未参保缴费时由用人单位承担工伤保险待遇的规定，似乎又将实质的工伤风险保障责任分配给了雇主，工伤保险仅仅是由国家垄断经营的对用人单位责任风险进行社会化分摊的保险基金。
正因我国工伤保险保障模式界定不明的“杂糅”特质，在讨论制度变革时，始终存在方向迥异的观点。有观点主张工伤赔偿争议本质是民事争议，应当将工伤认定“去行政化”，纳入劳动争议解决程序中；而另一种观点则主张将工伤保险制度彻底“行政化”，即社会保险争议并非私法性质的劳动争议，而应完全落入给付行政的范畴。不同观点背后，潜藏着对我国工伤风险保障制度实质的不同理解。那么，我国工伤风险保障究竟应采何种制度模式，如何明确工伤风险保障责任的分配？思考这一问题，亦可从前述对雇主责任模式和社会保险模式的比较中总结经验。
通过前文对雇主责任模式和社会保险模式的比较，不难看出，两种规制模式的选择主要取决于该国的宪制结构以及特定的社会经济条件，而不同的制度模式选择也会带来社会保障效果的差异。美国倾向于将权力分配给私人团体而非赋权于公共行政的宪制传统和实际的公务员规模，都使得直接由行政运营社会保险项目并直接提供给付的制度选择相对不易推行。与之相对，创设社会保险制度的德国，其强大的国家能力、单一民族国家的集体意识以及亲社会主义的社会思想背景，使得社会保险模式成为可能。结合上述比较经验，下文将结合我国的宪制基础、既有的制度条件，讨论工伤保险制度改革完善的方向。
根据前文，行政诉讼实践中频出的工伤认定争议民行交织、案结事不了现象，根植于工伤保险制度保障责任界定不清，行政手段设计缺乏权利保障效能的制度局限。而结合比较经验，明确我国工伤风险保障的公法或私法路径，并在此基础之上重构富有权利保障效能的行政手段，将在源头上避免泡沫争议、精简诉讼程序，并激活行政诉讼化解行政争议、促进服务行政的制度潜能。
要破解工伤保险制度的内在矛盾，首先要明确工伤保险制度的制度模式。如前文所论，一国究竟采取何种制度模式，与本国的宪制结构和政治经济条件有密切的关系。我国的制度模式选择，应当首先从《宪法》规范当中寻找答案。
我国宪法以社会主义为基本原则。这意味着与以自由保障为基本精神的美国宪法不同，中国宪法更注重国家在社会经济层面的适度干预和合理分配。作为社会主义原则的具体体现，《宪法》第45条对公民社会保障权作出了规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。该条文即为《社会保险法》立法的宪法基础。一般认为，公民的社会保障权对应着国家的物质给付义务。1993年修宪前，《宪法》第15条规定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”，此时国家的物质给付义务由作为国家组成部分的公有制企业承担，“社会保险”对应于苏联式的劳动保险；1993年《宪法》第15条修改为“国家实行社会主义市场经济”，国家和市场逐步分化，《宪法》规定的“社会保险”意涵亦应相应转变，作国际通行的社会保险理解，由作为公共行政机构的社会保险机构承担给付义务。社会保险一面通过向用人单位征缴保费取得财源，一面依法定条件向公民支出给付的制度设计，既实现了社会保障政府主导的国家义务，也合理分担了《宪法》所规定的“国家和社会”在社会保障中的共同责任。
在宪制基础之外，无论是从既有的制度条件还是立法所追求的社会效果来看，贯彻实质的社会保险模式均应是工伤保险制度改革的方向。首先，我国工伤保险不仅已经建立起长期运作的保险基金，亦配备了相应的执法队伍，相比于实行雇主责任模式的国家和地区，我国具备采行社会保险模式进行风险保障的制度条件。其次，社会保险模式在保障强度方面更具优势。此模式下，即使雇主没有履行缴费义务，受伤劳工亦有权依法直接申请社会保险给付，由相对强势的行政机构取代弱势的劳动者向雇主主张法定义务的履行，更有利于弱势群体的保护。
由上，我国工伤保险制度有必要回归实质的社会保险模式。这意味着应当摈弃给付的“双轨”而合并为行政给付的“单轨”，不再由用人单位承担工伤保险待遇给付，而由国家承担公法性质的工伤风险保障责任。雇主违反法定缴费义务时，主管机关应当责令补缴并作出相应处罚，而非将行政主体应当承担的给付义务转移给用人单位。
当然，上述制度重构意味着工伤保险基金管理需要承担更大的压力，也必然会面临可行性的诘问。当下工伤保险参保缴费的比例始终不容乐观。无论是地方政府以招商引资为中心的行政逻辑，还是社保经办机构实际享有的征缴能力，都制约着社会保险制度的有效运转。但是，既有的征缴困境不能否认制度改进的可能，恰恰佐证制度改进的必要。一方面，社保基金的管理手段仍有发展进步的余地。如从2019年起各项社会保险费交由税务部门统一征收，实践证明，税务部门的信息收集和处理能力更强，征管效率更高。另一方面，现行制度下社保经办机构在用人单位未参保缴费时无需负担法律后果，相反，社保经办机构依法征缴保费，则意味着工伤保险基金的支出责任，这恰恰限制了其征缴动力，使得极低的参保缴费率成为必然。因此，确定的给付支出义务反而将为社保行政部门积极履行法定征缴职责提供制度推力。
采取行政给付的“单轨”制亦不必拆梁换柱，只需在《社会保险法》第41条规定的先行支付制度基础上再向前一步。立法者确立先行支付制度，即用人单位拒不支付工伤保险待遇时由社保基金先行支付，就已意识到用人单位承担工伤保险待遇的弊端，即工伤风险最终转嫁给工伤职工，这与工伤保险制度的立法宗旨相悖；且用人单位未依法参保缴费，是政府监督不力的后果，政府应当承担相应的责任与风险。但是，先行支付制度延续了用人单位承担保障责任的制度逻辑，因此其实施效果无异于扬汤止沸。受伤职工必须先历经本就复杂繁冗的求偿程序，并就“用人单位不支付”提供充分证明，才能向工伤保险基金请求给付。求偿程序更加叠床架屋，且在实践中难以执行。无论雇主是否履行其法定义务，一律由工伤保险基金依法提供给付，将在根本上解决上述问题。
在具体的行政行为形式的设置上，工伤保险回归实质的社会保险模式，意味着可以一个行政给付决定取代现行制度下劳动关系确认、工伤认定、工伤保险待遇认定和工伤保险待遇给付多程序分治的安排。简化、合并程序更符合工伤保险保障社会权利，提供及时、便捷的保险给付的立法目的。此外，社保经办机构依申请直接作出行政给付决定，亦更符合其“保险”运作的基本原理。一般保险理赔时保险人的核定程序即包含了对保险关系的成立、保险事故的核定、保险标的损失程度的勘估以及对保险人应负给付责任范围的确定。而工伤认定的本质，就是对于是否属于保险事故范围的核定。在理赔阶段核定是否属于保险事故范围应当是保险人的当然职责，将工伤认定单独交由社保经办机构以外的社保行政部门来承担并无必要，相反将破坏保险运作的自主性。
上述方案亦已具备一定的实践基础。目前各省市的工伤保险实践中也产生了程序合并处理的倾向。很多地方社保行政部门和社保经办机构是一套人马、两块牌子。深圳等地将工伤认定和待遇核定、待遇给付，统一由社保经办机构负责办理。浙江金华更进一步，推行工伤认定、劳动能力鉴定、工伤待遇支付等事项试行一站式办理。从社会保险的运作原理来看，统一由社保经办机构受理保险给付申请并作出给付决定，同时简化申请给付的程序流程，是制度发展的趋势。
（二）制度变革对争议解决的影响
依上述方案在源头上重构实体制度，将在实质上化解下游司法救济程序中的难解争议。这种影响体现在两个层面。第一，舍弃公私不分的给付“双轨制”，将在源头上降低争议数量、减少诉讼泡沫；第二，制度模式变革、重构行政行为形式意味着重新界定行政诉讼的审查对象，由此增强行政诉讼对权利诉求的回应能力，并激活给付判决的适用，从而发挥行政诉讼在定分止争、救济权利、推进给付行政方面的制度潜能。
首先，制度模式改变后，无论用人单位是否参保缴费，都由社保基金承担公法给付，工伤保险待遇给付争议将转变为纯粹的公法争议，民行交织的现象将从根源上得到解决。受伤职工寻求给付权利的救济无需再提起前后相继、民行交织的劳动关系、工伤认定、工伤待遇认定和给付等多个诉讼，而只需就给付决定提起一个行政诉讼，实现“一案”与“一事”的对应。这将从整体上简化求偿程序、减少争议数量、降低求偿壁垒。实体制度的改变，不仅避免了前后诉讼间发生裁判冲突的可能，也从根源上消除了用人单位拖延程序、规避责任、恶意诉讼的制度土壤，从源头上化解了泡沫争议。
其次，制度模式变革后，行政诉讼的审查对象由工伤认定转变为工伤保险给付，扩大了行政诉讼的审查范围，增强了行政诉讼实质性解决工伤保险争议的能力。现行制度下，工伤保险给付请求权成立的诸要件和给付内容的认定需要通过不同的法定主体和程序进行判断，由此，工伤认定行政诉讼中，法官仅能对职工所受伤害是否构成工伤保险保障事故范围进行审查，至于工伤保险法律关系是否成立、保险待遇如何认定，行政法官均无权判断。改变实体制度后，社保经办机构在单个行政决定中即对受伤职工给付请求权是否成立、给付内容如何作出认定，与之相应，行政法官在诉讼中也有条件直接对原告的实质请求作出回应，一揽子解决相关争议。
最后，对工伤保险给付决定而非工伤认定进行审查，能够激活给付判决在工伤保险制度中实质性解决行政争议的作用。2014年《行政诉讼法》修改，为贯彻“解决行政争议”的立法目的，补充了给付判决的规定，以期实现“案结事了”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第92条，给付判决的适用条件即包含原告申请被告依法履行社会保险待遇给付义务的理由成立，但被告拒绝履行的情形。但在现行工伤保险制度下，尽管工伤认定结论即决定了“被告依法履行社会保险待遇给付的理由成立”与否，但社保行政部门并不承担给付义务，法院无法在这类诉讼中直接适用给付判决。给付判决的实际适用范围被限定得非常狭窄，通常只有社保经办机构拖欠给付，即已完成工伤认定、待遇认定等环节，仅未予支付的情况下，法院才判决给付。实体制度变化后，现有的不予认定工伤决定将转变为工伤保险待遇拒绝给付决定，由负有给付职责的社保经办机构直接作出。由此，制约工伤保险给付诉判一致性的实体制度障碍得到消解，法官将有条件直接适用《行诉法解释》第92条的规定作出给付判决，受伤职工的求偿请求获得实质性的回应，案结事了的制度追求才能兑现，行政诉讼推进给付行政的制度潜能亦能由此得到激活。
工伤认定行政诉讼在实践中大面积遭遇“民行交织”，从而陷入难以案结事了的争议解决困境。本文的研究试图为这一问题提出一种新的解决思路，即通过实体制度的改善寻求争议的源头化解。工伤认定行政诉讼“程序空转”根源于我国给付“双轨制”的工伤保险制度、工伤风险保障责任公、私性质界定不清，给付权利保障效能不足的内在局限。明确工伤保险待遇给付的公法性质，合并给付公私“双轨”于公法“一轨”，将现行制度下劳动关系确认、工伤认定、工伤保险待遇认定、待遇给付等诸多程序合并为一个工伤保险给付决定，更加符合社会保险制度的本质。实体制度的改进将使工伤保险待遇给付争议变为纯粹的公法争议，从源头上化解工伤保险待遇求偿争议民行交织的现象，消除用人单位为规避赔偿责任提起的“泡沫诉讼”。同时，法院在行政诉讼中以工伤保险待遇给付行为作为审查对象，即能对当事人的给付请求权是否成立作出审理和判决，实现“一案”与“一事”的对应，使实质性解决工伤保险给付争议成为可能。
本文以工伤认定民行交织的争议解决困境为例证，探索了实质性解决行政争议的新视角。通过对工伤认定行政诉讼案结事难了的成因分析，文章尝试发掘行政诉讼争议解决功能的发挥和实体制度间的内在联系。实质性解决行政争议要求通过行政审判回应原告的实质诉求，由此，争议解决的实质性与行政诉讼权利救济的实效性几乎是一体两面。行政诉讼以行政行为合法性审查为特征，行政行为界定了行政诉讼的审查对象。如果实体制度对行政程序的设计缺乏权利保障的效能，被诉行政行为不能有效促进相对人权利的实现，那么作为行政行为“复审程序”的行政诉讼在权利救济上同样难有作为，“案结”自然难以“事了”。对工伤认定行政诉讼的研究提示我们，前端实体制度对行政活动方式的型塑，同样深刻影响着后端救济制度争议解决功能的发挥。
上述探索一定程度上突破了“实质性解决行政争议”这一命题的既有理解。基于法院政策理念的现实定位，“实质性解决行政争议”的讨论视域始终没有超出行政救济制度的应对。但是，以工伤认定行政诉讼为样本的讨论足以说明，救济端产生的问题其成因并不限于诉讼制度的运作。如果缺少对成因的细致分析，将并非诉讼法层面的问题交由诉讼制度解决，就会导致法院不得不以“协调化解”“诉源治理”等偏离行政诉讼基本定位、超越行政法治界限的手段“实质性解决行政争议”。本文对工伤认定争议解决方案的探寻希望说明，“实质性解决行政争议”命题所指向的现象固然首先包含诉讼法层面的问题，但完整、深入的讨论则不能局限于诉讼法的视角，对诉讼现象实质源头的探寻和反思，才是真正符合法治理想的“诉源治理”。