(一) 起草或者参与起草、审核国有企业的重要规章制度
1. 章程
企业的章程是企业运行的纲领，为国有企业提供法律服务的前提就是首先要了解和熟悉章程以及包括但不限于董事会议事规则、总经理办公会议事规则、三重一大制度实施办法等重要制度，在需要对任何一个制度进行调整时，都需要一并审阅和协调调整其他制度，以保证企业的制度之间的协调性和可执行性。
在起草/审核章程时，需要参考的最重要的法律和规范性文件分别是《公司法》和国务院国有资产监督管理委员会、财政部于2020年12月31日发布的《国有企业公司章程制定管理办法》（“《办法》”），该办法全文共四十条，适用的主体类型包括国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司。在该办法出台后，包括河北、山东、甘肃、浙江、东营、绍兴等多个省、市都陆续出台了省属及市属国有企业的章程制定/制订办法，因此在涉及到自己省/市国有企业章程审核时，也需要对这些地方性文件予以关注。
相较于一般的公司章程，国有企业的章程有以下特殊之处，在起草/审核时应给予特别关注：
第一，在依据性法律规定上，除依据《公司法》外，还需要参考《中国共产党章程》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》及《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等规定；
第二，在内容上，国有企业章程中应包括的内容较之于一般的公司章程多出以下几个方面，即党组织、职工民主管理与劳动人事制度及财务、会计、审计与法律顾问制度，具体可以参考《办法》第五条的规定；
第三，根据中共中央印发《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等规定，章程中必须明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，且这一程序在后续国有企业运行过程中贯穿始终；
第四，关于股东会、董事会、总经理的职权，需以《公司法》中规定的对应内容作为蓝本，在符合《公司法》的前提下，可以对股东会和董事会增设一定的职权。对其中的“审议、制定、制订、决定”所对应的事项必须严谨区分，避免出现越权设立职权的情形；
第五，对于《公司法》没有明确规定为股东会、董事会职权的事项，章程可以另行增设规定，国有企业章程中通常增设的事项包括“融资方案、一定金额以上的资产处置方案以及对外捐赠或者赞助，公司资产抵押、质押、保证等对外及对内担保方案等的制订、决策权限”等，章程中需要对该等事项的制定、决策权在股东会、董事会层面进行分配。
第六，关于国有独资公司章程的特殊之处。需要予以关注的包括两个方面的内容：1. 国有独资公司不设股东会，在起草/审核国有企业章程时，容易过多关注《国有企业公司章程制定管理办法》及省市出台的规定，而忽视《公司法》中这一重要规定；2. 根据《中华人民共和国企业国有资产法》第三十条、三十一条和第三十二条的规定，国有独资公司改制、上市、进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产等重大事项，在企业章程的规定没有特别规定由履行出资人职责的机构决定，则国有独资公司由董事会决定。
第七，章程也需要与时俱进，随着企业的发展和法律法规的变化进行适时修改和完善。新《公司法》已于2024年7月1日开始施行，新《公司法》中对于股东会、董事会的职权范围均进行了调整，新《公司法》中的变化包括但不限于：1. 关于股东会的职权中已将原先的“决定公司的经营计划和投资方案”下放至董事会；2. 股东会的职权从“选举和更换非由职工代表担任的董事、监事”扩大至全部的董事和监事；3. 将“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”从股东会职权中移除，这也就意味着章程中可以在董事会层面规定该事项的决策权；4. “对发行公司债券作出决议”仍属于股东会的决策事项，但新《公司法》明确规定可以将该职权授权给董事会行使；5. 在董事会的职权中删除了“制订公司的年度财务预算方案、决算方案”这一事项，如上所述，经章程规定，董事会层面可以直接决定公司的年度预算方案和决算方案，因此不必再规定其享有制订方案的职权。总体来看，新《公司法》中对于股东会的职权采取的是下放及收紧的策略，在新《公司法》施行后，董事会的职权有一定的扩展，国有企业也需要结合新法规定更新调整自己的章程。
2. “三重一大”决策制度
对于国有企业而言，“三重一大”决策制度至关重要，是除章程外，国有企业必备的另一制度。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（“《意见》”）中围绕“三重一大”决策制度的指导思想和基本原则、事项范围、基本程序、组织实施和监督检查四个层面进行了较为详细的规定。之后，包括北京市及部分区国资委、天津市及各个区国资委、上海市、江苏省等地的市、区国资委均陆续发布了“三重一大”制度的实施意见/实施办法，在内容和精神上均与上述《意见》保持一致。截止到目前，“三重一大”决策制度在全国各省市基本覆盖，且由于在中央层面已经发布了可供参考的意见，故即便地方上没有专门制定该制度，地方国企在制定该类制度时也可直接参考上述中央层面的规定。
“三重一大”决策制度在审核过程中除了参照上述《意见》外，还需要审核该制度中规定的董事会、总经理办公会的职权与章程及董事会议事规则、总经理办公会议事规则是否能够衔接得上，几个制度之间是否存在规定不一致或者矛盾的地方，这才是审核的关键。另外，因“三重一大”决策制度中有一个很重要的决策程序，即上述的党委研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，因此，在国有企业“三会运行”的专项法律服务中，也常常需要结合“三重一大”制度来具体研判某一具体事项是否属于“三重一大”范围内的事项，需要由哪一层会议审核通过，这部分内容将在以下的“三会运行”部分详细阐述，在此不予详述。
3. 其他重要制度
国有企业其他重要制度还包括很多，在公司治理层面主要包括：党委会议事规则、董事会议事规则、总经理办公会议事规则、董事会对经理层授权管理办法等。
根据中共中央印发《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第四条的规定，国有企业只有符合党员人数100人以上的或其他规定条件的，才可以设立党委，因此只有中型甚至大型的国企才会涉及到设立党委，且相应地需要制定党委会议事规则这一制度，小型及中小型国有企业不涉及制定这一制度。党委会议事规则一般包括决策原则、议事范围、议事方法和程序等主要内容，其中议事范围需要与三重一大决策制度中的事项范围保持一致，在议事方法和程序中，需要遵循最基本的民主集中制，且需注意的是，在集体决策时不得以传阅、会签或者个别征求意见等方式代替集体决策，不得随意简化或者变通决策程序。
董事会议事规则和总经理办公会议事规则两个制度中最主要的内容都包括议事范围、决策程序和会议组织等几个方面。董事会和经理层的议事范围都需要和章程内容保持一致。
董事会决策程序中应当采用集体决策的方式，另外，为了保证决策的效率，许多国有企业在该制度中会将董事会决议分为普通决议和特别决议，董事会通过普通决议时，应经全体董事过半数同意，通过特别决议时，应经全体董事三分之二以上同意。普通决议和特别决议的区分在法律上并没有硬性规定，实践中很多国有企业会将以下事项归入特别决议事项：（一）制订公司增加或者减少注册资本的方案;（二）制订公司合并、分立、解散或变更公司形式的方案;（三）制订公司担保、发行债券、中期票据等融资方案(贷款除外);（四）制订公司章程草案和公司章程的修改方案。上述特别决议的事项范围是在比照《公司法》第六十六条第三款规定的“修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议”这三项必须经代表三分之二以上表决权的股东通过的事项范围基础上，增加了“制订担保、发行债券、中期票据等融资方案(贷款除外)”，即须代表三分之二以上表决权的股东通过的事项，在董事会层面制订相关方案时，也需要对应地由全体董事三分之二以上同意。新《公司法》中关于必须经代表三分之二以上表决权的股东通过的事项范围并没有变化，因此未来国有企业在调整章程时，仍然可以参考上述事项范围去规定董事会特别决议的事项范围。
在总经理办公会议事规则中需要着重把握的是结合章程中规定的总经理办公会的职权、董事会对经理层授权规定来确定总经理办公会议事范围是否准确、是否有超出其议事权限的事项。《公司法》中给经理层规定了七项明确的职权和“董事会授予的其他职权”这一兜底职权，在新《公司法》中，删除了全部的七项职权，仅规定经理“根据公司章程的规定或者董事会的授权行使职权”，但删除并不代表经理层不享有这些职权，只是在新《公司法》层面，将经理层的职权规定全部由章程和董事会授权，事实上，国有企业仍然可以参考此前2018年《公司法》中规定的经理层职权、并结合生产经营的实际情况在章程中规定经理层的职权。
(二) 对国有企业重大经营决策提出法律意见
国有企业的重大经营决策事项涵盖的范围较广，包括资本经营决策、产品经营决策、财务经营决策、市场营销决策、组织人事决策、重大规划目标决策、考核奖惩分红等利润分配决策、应对突发紧急情况决策等方方面面的决策事项。
在为国有企业提供法律服务的过程中，对其遇到的重大经营决策提出法律意见，也是法律服务的重点内容之一，在这个过程中，需要从依据性文件、决策主体是否适格、决策程序是否合法合规、决策内容是否合法合规四个层面进行分析、并给出法律意见。
1. 依据性文件
依据性文件包括外部规定和内部规定，其中外部规定指的是法律、法规及规范性文件，主要包括《公司法》《企业国有资产法》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》，及根据具体的决策事项需要遵守的其他法律规定等；内部规定主要包括上述的《章程》、各种议事规则、三重一大决策制度、及其他制度等。
2. 决策主体是否适格、决策程序是否合法
国有企业重大事项的决策主体是否适格、决策程序是否合法，通常是结合章程、三重一大决策制度等一并审核确认的，而要弄明白这这两个问题，核心就在于正确理解和适用党委会、董事会及经理会的运行制度（以下简称“三会运行制度”），这一制度旨在通过明确各自的职责和权限，加强集体领导，提高决策效率和质量。党委会通过前置研究讨论重大事项来发挥领导作用，董事会则通过规范董事会建设和运行来保障企业的科学决策和规范运作，而经理层则通过任期制和契约化管理来提升管理效能。这些制度的实施，有助于构建中国特色现代国有企业制度，实现党的领导和公司治理相统一。
实践中，在制度中规定事项与决策事项均比较明确、且较容易对号入座的情况下，判断哪一事项应由哪一主体决策、应履行怎样的决策程序，是较为容易的，但有时面对纷繁多样的决策事项和模糊、宽泛的制度规定时，国有企业的相关部门会陷入决策主体和决策程序无法确定的困境中，一时难以找到解决问题的抓手。
在这种情况下，笔者建议可以按照以下顺序来缕清思绪，因三会运行的前提都是党委会会议前置讨论，所以先重点把握党委会研究讨论的事项清单，主要包括：（一）贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；（二）企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；（三）企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；（四）企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；（五）涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；（六）其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。其他应由党委（党组）研究讨论的事项，需要结合《章程》和三重一大决策制度来细化确定，但总体围绕上述五个事项。在党委会前置研究讨论前后，就需要细化审核具体事项应由董事会决策还是经理层决策，一般由总经理办公会拟定的各种具体方案，向上的决策机构就是董事会，而由总经理办公会审定的各种事项，其本身就是最终的决策机构。同上所述，因新《公司法》中对于董事会决策事项、总经理办公会决策事项有一些改动，因此需要结合新的规定对号入座。
3. 决策内容是否合法合规
同上所述，在审核决策事项内容是否合法合规时，也需要从外部法律法规和内部规章制度两个层面进行审核。在审核决策事项时，除需要参考《公司法》《民法典》及司法解释等常用法律外，还需要特别关注国务院国资委和各地方国资委发布的各种文件。
针对国有企业规定缺失或规定模糊的情况，可以考虑参考行政、事业单位及中央企业的相关规定。例如此前笔者遇到的国有独资公司要求律师对其向外出借款项事项出具法律意见，但目前关于国有独资公司是否可以对外出借款项，并没有明确的规定，因此，需要参考借鉴其他规定、并在参考的基础上，给出具体意见。根据《行政单位财务规则》第四十一条，行政单位对外出租、出借国有资产，应当按照有关规定履行相关审批程序，未经批准，不得对外出租、出借。这意味着，行政单位在对外出借国有资产时，必须遵循一定的审批流程。《财政部关于修改〈事业单位国有资产管理暂行办法〉的决定》将第二十一条第一款修改为：“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规和本办法第五十六条另有规定的，依照其规定。”这同样强调了对外出借国有资产需要经过审批程序。而在《关于推动中央企业加快司法库体系建设进一步加强资金管理的意见》中明确规定，“严禁对集团外无股权关系企业提供借款……对子企业借款要综合评估风险收益审慎开展，原则上对金融资企业和未纳入合并范围的参股企业不得提供借款，确有必要的需经集团董事会批准”。
由此可见，行政、事业单位与中央企业关于是否允许对外出借款项的态度是截然不同的，而目前并没有关于国有企业是否可以对外出借款项的规定，这就导致在该问题上会产生一定的争议。实践中不乏国有企业对外出借款项的案例，对此笔者认为，如果是向集团内国有企业出借款项的，则需履行相应的手续；如果是向集团外的国有企业出借款项的，虽目前没有明令禁止，但建议谨慎从事；如果是向非国有企业出借款项的，因出借款项有国有资产流失的风险，笔者不建议从事该等业务。
实践中，在提供这类型法律服务时，所面临的国有企业决策事项是复杂多样的，笔者建议可以在把握国有资产不得流失以及程序需合法合规的原则下，从外部法律规定、企业内规两个维度来进行综合判断、并给出最终法律意见。
(三) 国有产权划转、资产交易事宜的专项法律服务
服务国有企业的过程中最常见的产权划转和资产交易类型当属国有产权无偿划转和非公开协议转让股权/资产。在就这两项提供法律服务时，最重要的依据性规定包括《企业国有资产法》《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》《企业国有资产交易监督管理办法》（即上述的国资委32号令）及2022年05月16日国资委发布的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（以下简称《通知》） 。
1. 国有产权无偿划转
根据上述相关规定，国有企业在从事国有产权无偿划转时，需要着重关注以下方面的内容：
第一，划出方和划入方的主体资格。根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的规定，划出方和划入方应均属于政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司。2022年5月16日，国务院国有资产监督管理委员会发布的《通知》第五条规定，国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。该规定出台后，实际上拓宽了国有产权无偿划转的主体资格范围。《通知》中增加的国有产权可采取无偿划转方式的主体见下图：