引言：欧洲议会和欧盟理事会在2050年达成碳中和目标这件事上，喜欢用“雄心勃勃”（ambition）来形容他们的决心。而我们今天关注的主角就是诞生在这样一个势如破竹的大环境下，可以说，碳边境调节机制Carbon Border Adjustment Mechanism（通常也被称为“碳关税”，本文中统称为“CBAM”）是欧盟致力于填补其实现气候目标“雄心缺口”（ambition gap）的一个重要手段。

2023年5月16日，CBAM Regulation（以下统称“CBAM条例”）正式生效（个别条款将于2024年底和2026年初生效），CBAM于2023年10月1日已进入过渡期（Transitional Period）并将于2026年1月1日进入正式生效期（Definitive Regime）^[注1]。CBAM过渡期正式实施以来，2024年1月31日为申报人提交CBAM季度报告的第一个周期节点，该报告覆盖的时间跨度为2023年10月1日至2023年12月31日。那么，CBAM主要解决的是什么问题？CBAM报告需要提交哪些内容？如何提交CBAM报告？中国企业在过渡期内应作何准备？本文将对上述内容予以回应，以期对读者有所裨益。

目 录

上世纪80年代以来，人类逐渐认识并日益重视气候变化问题。为应对气候变化，1992年5月9日通过了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）。《公约》于1994年3月21日生效。为加强《公约》实施，1997年《公约》第3次缔约方会议通过《京都议定书》（以下简称《议定书》）。2015年末，《公约》第21次缔约方大会暨《议定书》第11次缔约方大会（“气候变化巴黎大会”）在法国巴黎举行，巴黎大会最终达成《巴黎协定》，2016年11月4日，《巴黎协定》正式生效^[注2]。

《巴黎协定》作为联合国气候变化框架公约下的重要文件，它提出全球气温升幅限制在2℃以内，同时寻求将气温升幅进一步限制在1.5℃以内的措施^[注3]。可以说《巴黎协定》是各国为应对气候变化而设定温室气体减排目标、推动绿色经济转型、促进创新和可持续发展等行动措施和计划的鼻祖。

为了实现《巴黎协定》的目标，欧洲委员会European Commission发布了《欧洲绿色新政》（European Green Deal）^[注4]。该项战略的目的是为了在2050年实现碳中和的目标，即2050年欧盟温室气体达到净零排放。

在《欧洲绿色新政》的战略统筹基础上，欧盟很快又推出了“Fit for 55”（即“减排55%”）战略性计划。之所以取名“Fit for 55”，是因为欧盟计划要在2030年将欧盟的净温室气体排放量减少55%。该计划涵盖了包括能源、交通和运输、建筑、工业和生产等领域，通过设立法规、政策和相关措施进一步推动欧洲气候目标的实现^[注5]。

2021年5月，欧洲委员会又发布了《建立人人共享的健康星球，欧盟行动计划：实现空气、水和土壤零污染》（Pathway to a Healthy Planet for All, EU Action Plan: Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil），通过该行动计划的名称就可以清晰地了解其主要目标及关注的领域是采取措施减少工业、交通、建筑等重点领域的污染排放，以减少对空气、水和土壤的污染^[注6]。

除了有里程碑意义的《巴黎协定》以外，上述的一系列政策和战略是欧盟近年来为应对气候变化而发布的重要战略和政策，可以看出欧盟为了实现他们的“3050”也作出了很多努力。

碳边境调节机制（即CBAM）就是在这些努力的基础之上应运而生。确切地说，CBAM是“Fit for 55”提案的一部分^[注7]，也是欧盟实现气候目标的一项重要工具。

以上提到的所有政策、提案、计划都是为了实现欧盟气候中和的长远目标，而在这个目标背后其实存在一个根本原则，叫做“污染者付费”原则（Polluter Pays Principle)。“污染者付费”原则最初由经济合作与发展组织（OECD）在1972年提出，强调将环境污染的成本归咎于污染者，目的是通过经济激励来减少环境破坏^[注8]。这个原则并不是出自于某一个单一的法律，而是通过一系列政策和国际协议共同体现的，该原则后来也被广泛纳入国际环境法律和政策中。

简单来理解这个原则，就是——谁造成环境污染，谁就需要为其行为付出代价。我们认为，这也正是CBAM的基础和核心逻辑。

首先，CBAM关注的环境污染风险是“碳泄漏”。那么什么是“碳泄漏”呢？举两个例子。第一个例子：一家在欧盟设立的化学品制造公司A公司，该公司属于典型的碳密集型生产企业，即在生产经营过程中会不可避免地产生较大的温室气体的排放。如果A公司选择继续在欧盟进行生产，那么势必要面临严苛的温室气体排放限制及其他严格的环境保护措施的管制，这也意味着更高的经营成本。如果A公司选择将生产转移到其他环境法规较为宽松的国家，那么就可以降低成本。这种产业转移的做法的确可以帮助企业节省经营成本，但是却对环境保护增加了负重，因为企业转移生产地的行为并没有减少碳排放的总量，只不过是将碳排放量转移到其他区域。显然，这并不利于全球实现零碳排放的终极目标。

如果说第一个例子是严防在欧盟的碳密集型企业离开欧盟以规避管制的话，第二个例子正好相反，即是为了严防外来“碳含量超标”的产品无门槛进入欧盟。同样是上述的化学品制造A公司，这一次A公司选择继续留在欧盟，那么该公司生产的产品成本当然也要包括为环境保护所支付的价格。如果不设立准入门槛，那么从其他没有碳排放限制要求或者限制要求较低的国家生产的同类产品，其价格很可能低于A公司，从而导致A公司的产品逐渐被价格更低廉的其他国家产品替代。既然A公司为了环境保护作出了“牺牲”，那么欧盟当然也要保护像A公司这样的企业。

可见，CBAM不仅是保护欧盟甚至全球气候的措施，同时也可以看作是对欧盟本土企业的一种保护制度。

回到一开始提到的“污染者付费”原则，我们可以看到针对“碳泄漏”这一现象，CBAM的根本目的就是对本土产业转移和第三国产品进口进行限制和管制，让“污染者”必须对其排放温室气体的行为“买单”。

在CBAM推出之前，作为世界上第一个国际排放交易机制，欧盟排放交易体系（EU ETS）一直是欧盟应对气候变化采取的最主要措施。通过对特定领域设立排放温室气体额度的限制并发放一定比例的免费额度，促使企业在ETS市场上交易碳配额，以推动总体碳排放量的减少^[注9]。不过，欧盟计划于2034年取消免费额度的分配，而在这种情形下，CBAM的引入仍可以有效防范“碳泄漏”风险，进而成为欧盟制造商减排的重要激励举措，并将继续推动欧盟和全球持续降碳。

根据CBAM条例，CBAM适用于条例附件I中所列的进口到欧盟的产品，根据特定的计算方式对产品中的实际嵌入碳排放量进行计算，并确保此种计算方式与在欧盟内生产同类商品时根据EU ETS报告的排放相符^[注10]。在CBAM过渡期，即2023年10月1日至2025年底，申报人只需要履行报告义务，但不需要为这些排放支付费用。自2026年CBAM正式实施后，申报人需为其进口至欧盟的产品在生产过程中嵌入的碳排放支付费用以获得CBAM证书，不过购买CBAM证书的价格将与EU ETS下的排放许可证价格相匹配^[注11]。也就是说，进口到欧盟的产品每嵌入1吨碳排放，进口商就需要为这1吨碳排放支付对价，即为购买CBAM证书的价格。

CBAM在过渡初期阶段将适用于水泥、铁/钢、铝、肥料、氢以及电力这几类碳排放量较高的行业在生产过程中产生的直接和间接排放的温室气体^[注12]。直接排放即是指产品在生产过程中直接产生的碳排放，而间接排放指的不是由企业生产行为直接产生的碳排放，而是企业在生产过程中因能源消耗导致的排放或者在供应链环节中产生的碳排放。

CBAM的适用对象是所有非欧盟国家生产的商品，那么CBAM如何保障其他国家产品的待遇不受“歧视”？欧盟委员会给出了以下三种保障措施：

第一种保障措施：对于进口商生产产品时的“实际排放值”进行评估并计算实际的嵌入碳排放量^[注13]。比如，中国一家钢铁公司C生产了100吨钢材，那么这100吨钢材中的“实际排放值”应包括生产过程中的直接排放量以及间接排放量。在生产过程中，C公司更新了生产设备以减少每吨钢材生产过程中的直接碳排放。如果C公司将这100吨钢材售卖到欧盟，那么因为C公司主动选择了更清洁的生产方式以降低其钢材在生产过程中的实际嵌入碳排放量，那么C公司所需支付的CBAM证书的价格会因其较低的实际碳排放量而有所降低。

第二种保障措施：进口商购买CBAM证书的价格将与EU ETS系统下欧盟生产商为碳排放支付的价格相同^[注14]。同样以C公司为例，假设在C公司将钢铁产品进口到欧盟时，EU ETS系统下的欧盟钢铁生产商的碳排放价格为每吨80欧元，那么C公司购买CBAM证书的价格也应当为每吨80欧元。

第三种保障措施：在计算CBAM支付价格时将进口商在其本国已经支付的有效碳价予以扣减^[注15]。如果C公司在中国的碳排放交易市场中购买了碳排放配额，那么C公司在购买CBAM证书时可以申请免去其在中国已经支付过的碳价格，从而避免对相同的排放支付两次费用。

上述三种措施的目的皆在于营造一个公平竞争的市场环境，对于在减排方面已经作出贡献并付出对价的非欧盟进口商，其在购买CBAM证书时支付的价格将相应降低。如果把CBAM证书的计价方式与这三种措施相结合，以C公司为例，其需要支付的碳价格如下：

CBAM证书价格=

欧盟市场的当时碳价/吨（第二种保障措施）

乘以

实际的嵌入碳排放量（第一种保障措施）

减去

进口商在本国已支付的碳价（第三种保障措施）^[注16]

根据CBAM条例，在CBAM过渡期内，进口商需要按季度提交CBAM报告，且应在该季度结束后一个月内提交^[注17]。以CBAM过渡期实行以来第一个报告周期为例，假设进口商是在2023年11月将产品出口至欧盟，那么该进口商最迟应当于2024年1月31日提交本季度报告（即针对2023年10月至2023年12月期间产品的碳排放情况进行报告）。按照这种提交时间计算，下一个报告周期应当2024年是4月30日，以此类推。如果该进口商在2024年1月至2024年3月底之间都没有向欧盟出口任何产品，那么在这一季度该进口商就无需提供季度报告。

CBAM报告应包括CBAM条例第35条中提到的以下信息^[注18]：

1. 进口商品的总数量：电力产品将以兆瓦/小时计算表示，而对于其他商品则按吨计量，并且进口商需要详细说明每个原产国工厂生产的商品类型；

2. 实际总嵌入排放量：根据CBAM条例附件IV，进口产品在生产过程中是否采用了降低实际碳排放量的措施或手段，将作为计算该产品的实际嵌入碳排放量的方式（即本文上述提到的保障措施一）；

3. 总间接排放量：根据CBAM条例35条第7段的规定，部分产品在生产过程中的间接排放量也需要作为报告内容之一予以申报（不过在过渡期内不是所有商品类型都覆盖间接排放量，比如CBAM条例附件II中列举的包括部分钢/铁制品、铝制品和氢只计算直接排放总量）^[注19]；

4. 对进口商适用的减免情形，即本文上述提到的保障措施以及其他可能被考虑认为可以给予的折扣或其他形式的补偿。

欧盟委员会就提交CBAM报告给出了简易的五步建议，虽然其适用性和操作性可能会根据后期实施情况予以更改或调整，但是可以帮我们快速了解在初期提交报告的基础程序：

第一步：进口商需检查其进口的商品是否为CBAM条例附件I中列明的商品，即包括水泥、电力、钢铁、铝、肥料、电力以及氢这几类CBAM条例制约的类别，每一类项下都有CN编码以明确对应的商品，因此进口商可以首先根据CBAM条例找到进口的商品是否属于或者包含附件I所列的品类。同时，进口商应与商品进口国的国家CBAM主管机构National Competent Authorities

（以下简称“NCA”）取得联系，以便后续提交符合标准的报告。

那么，NCA是什么呢？

欧盟的27个成员国都指定了一个国家主管机构，即NCA，该机构的主要任务是在欧盟委员会的介入和支持下负责检查CBAM报告的内容是否符合CBAM的规则，并在有必要时与申报人就报告内容进行沟通。我们可以将NCA理解为申报人与Commission之间的必经桥梁，因为NCA负责审查申报人提交的报告内容是否合规，且申报人将通过NCA提交季度报告，而对于违反CBAM规则的报告或申报人，NCA还有权对其进行处罚。NCA一方面会按照CBAM条例中定义的职能行使其职责，另一方面也可能会根据这两年过渡期的具体实施情况而有所更新和调整，我们也可以在欧盟建立的碳边境调节机制官网上看到更新的NCA名单并了解其具体职责和任务^[注20]。

第二步：前述步骤中提到，进口商准备好报告后需要先将报告交给对应的NCA进行审查。每个成员国指定的NCA会在CBAM Transitional Registry（过渡期登记册）注册账户，申报人或其授权代表需通过该平台上传关于进口商品中嵌入排放的季度报告。

所以，过渡期登记册又是什么？

根据CBAM条例第14条规定^[注21]，欧盟委员会开发并建立了CBAM过渡登记册，进口商或者其授权代表可以在规定时间内登录CBAM过渡登记册进行CBAM报告的填写与递交。NCA负责向申报人提供访问CBAM过渡登记册的权限，但是该访问权限仅限于报告申报人、欧盟成员国的主管机构、海关机构以及欧洲委员会。需注意，进口商选择由间接关务代表（indirect customs representative）为其承担申报责任和义务的，需要在过渡期登记册上提交授权申请^[注22]。从目前欧盟委员会官方给出的信息来看，这实际上是一个电子数据库，主要目的是为了收集过渡期间申报人提交的季度报告的信息，对这些信息进行数据分析。

第三步：官方提醒进口商要让其确保在欧盟之外的交易伙伴了解在CBAM相关的规则和指引内容。

第四步：欧盟委员会在过渡期内会提供CBAM相关的培训材料等内容以帮助进口商按照规定提交合规的报告。

第五步：进口商提交报告后应持续关注CBAM更新的信息，以确保及时了解CBAM的最新规则和要求。

根据欧盟委员会提供的上述五步提交CBAM报告的建议清单，我们在此基础上为中国企业提供以下建议，供企业参考：

1. 了解CBAM要求和规定：首先，拟向欧盟出口的中国企业需要了解CBAM条例以及相关的最新规定，特别是要注意将出口商品与CBAM条例所规定的商品类型进行正确匹配以填写报告内容。

2. 授权给合适的CBAM申报人并确定适用的国家主管机构（NCA）：根据CBAM条例，对于并非成立于欧盟成员国境内的进口商，比如在中国境内的企业，应授权由间接关务代表为其提交CBAM报告^[注23]。因此，中国企业应将其申报任务授权给CBAM条例规定的间接关务代表。同时，根据中国进口商在欧盟的业务所在地，确定相关成员国的国家主管机构NCA。如果在多个成员国有业务，可能需要与多个NCA沟通以提前了解申报的具体要求和规则。

3. 收集CBAM报告所需信息：如前文所属，除了CBAM条例规定的基础报告内容外，中国企业应慎重考虑拟出口的产品是否符合保障措施的适用条件，以免在后期购买CBAM证书时错过可以扣除的额度。

4. 准备CBAM报告：按照欧盟委员会提供的报告格式和指南准备季度报告。出口的商品往往可能含有其他上下游提供或生产的部分，企业需要与供应链中的其他合作方沟通协作，以确保供应商也能按照CBAM条例就其生产过程中嵌入的实际碳排放量、可能采取的减少实际碳排放量的措施或手段等提供准确及完整的信息。

5. 按时提交CBAM报告：提前准备报告并清楚地知道提交报告的截止日期，尽量提前准备并提交报告，以免因错过申报时间而受到影响。

6. 保持与专业渠道的沟通：欧盟委员会针对CBAM有关问题会定期作出答疑，大部分NCA也设立了专门的沟通渠道，在申报前或者过程中如有任何问题可向其寻求解答。

7. 持续关注并遵守后续要求：CBAM报告申报人需要和对应的NCA提前取得沟通并通过过渡期登记册提交报告内容。在提交报告期间，对于不符合规定的报告内容，NCA会与申报人反馈并可能要求其对报告进行调整或提交其他补充信息以提供完整合规的季度报告。此外，建议企业要密切关注CBAM规则的更新和变化，因为过渡期内出现的问题和相应的修订将很有可能成为CBAM进入正式实施阶段后的新规则和规定。因此，即便在过渡期内持观望态度暂没有向欧盟出口的计划，也有必要提前了解CBAM的动态及更新。

欧盟一直走在全球应对气候问题的前列，而CBAM的出现也可以说是应势而为。在2023年7月4日举行的第四次中欧环境与气候高层对话中，欧盟和中国均认识到针对气候变化、环境保护等领域的合作对于双方至关重要，双方也表示期待加强在碳排放交易系统建设方面的合作，且同意就碳边境调节机制的后续实施措施等问题加强沟通和协作^[注24]。

距离CBAM正式实施还有两年的时间，这两年期间CBAM条例或相关规定会发生哪些调整，欧盟和中国就CBAM相关问题会作出何种协调合作，中国企业将如何应对CBAM接下来的一系列措施和政策。这些问题值得我们继续关注，毕竟，知己知彼，方能游刃有余。