合规是企业为避免或减少发生违法违规行为所建立的一种风险防控体系。通常，企业可通过两种方式建立合规管理体系：一是基于增强竞争实力、增加交易机会或者承担企业社会责任等方面的考虑，企业主动地开展合规管理体系建设；二是在行政机关、司法机关或国际金融机构的推动、监督、指导下，企业被动地建立合规管理体系，或者通过合规整改，引入某一专项合规管理体系。这两种合规体系建设方式可分别称之为“企业自主性合规”和“外部推动性合规”。

企业合规管理实践表明，在没有外部压力和监督的情况下，企业开展自主性合规体系建设活动，很难取得成功。这主要是因为，这类企业在建立合规管理体系方面缺乏强有力的监督和专业的指导，即便在建立合规体系方面没有取得成功，也不会受到相应的处罚。当然，那些基于内生性动力实施合规管理的企业，即便建立了较为完备的合规计划，也无法得到相应的肯定和奖励。因此，基于理性选择的考虑，绝大多数开展自主性合规的企业往往都会半途而废，推出一种书面化和形式化的“合规管理体系”，而无法发挥有效控制合规风险的作用。相对于企业自主性合规而言，外部推动性合规可由行政机关、司法机关和国际金融机构为企业提供适当的监督和指导，使企业在合规体系建设方面获得必要的激励，因此具有较明显的制度优势。但司法机关和国际金融机构对企业合规体系建设的推动作用，主要发生在企业涉嫌实施违法违规或犯罪行为之后，它们一般通过启动合规监督考察程序来责令涉案企业开展合规整改活动。如检察机关对涉嫌犯罪的企业启动合规考察程序，责令其建立有针对性的专项合规计划，世界银行等国际金融机构对涉嫌实施欺诈或商业贿赂等违规行为的企业，责令其在一定考察期内开展诚信合规体系建设，就都属于“危机发生后的合规整改活动”，带有“事后合规”或“补救型合规”的性质。但对于那些没有发生违法违规行为，也没有被纳入刑事诉讼程序或国际金融制裁程序的企业而言，无论是司法机关还是国际金融机构，都无法对其合规管理体系建设发挥直接的监督、指导和推动作用。

相比之下，行政机关通过行政监管活动来推动企业建立合规体系，则可以发挥更为广泛的作用。根据合规管理体系建设的阶段，行政机关既可以推动企业开展“事后合规”，也可以督促或指导企业开展“事前合规”和“事中合规”。通过上述合规监管活动，行政机关可以从三个方面推动企业建立或者完善合规管理体系：一是实施合规指导，即通过制定和发布相关的合规管理指引或合规办法，为企业建立合规管理体系提供样本和标准。二是开展合规强制，即在法律对特定领域的企业设定合规管理义务的前提下，责令相关企业履行建立合规管理体系的法定义务，并对不履行义务的企业追究行政法律责任。三是推行合规激励，即对那些涉嫌实施行政违法行为的企业，给予其以合规整改换取宽大行政处理的机会，通过对话、协商并达成协议，责令企业履行合规承诺，进行合规整改，建立合规计划，对通过合规整改验收评估的企业，作出不予行政处罚或者减轻行政处罚的处理。由此，行政机关对于完成合规整改的企业给予了奖励，并可以鼓励和吸引其他涉嫌行政违法的企业提高合规整改的积极性。经过二十余年的改革探索，我国行政机关推动企业合规管理的上述三种方式，大体上已经蔚然成型，并得到各级行政机关的普遍接受。国家层面的行政机关和地方各级行政机关都已经认识到，原有的“严刑峻罚式行政治理”和“运动式执法”方式都具有明显的局限性，也存在不可避免的缺陷，未来引入“预防性监管”和“协商性监管”的理念和机制，已属于大势所趋。尤其是在反垄断、反不正当竞争、反商业贿赂、网络数据安全、环境资源保护、安全生产、产品质量、知识产权保护等领域，行政机关的传统监管方式正面临着较为严峻的挑战。在此背景下，如何有效发挥行政机关在推动企业合规管理方面的作用，对行政机关的合规监管方式作出必要改进和完善，就成为一项亟待研究的课题。

本文拟在对行政机关探索合规监管的实践作出总结性分析和评论的基础上，对合规指导、合规强制和合规激励作出初步研究。笔者将从理论上阐释这三种合规监管方式的性质、类型、理论依据、实践难题，并从未来制度发展的角度，对三种制度的改进和完善提出初步的思路。

合规指导是行政机关推进企业合规管理的常态化方式。所谓“合规指导”，是指行政机关以发布“合规指引”或“合规办法”的方式，为相关企业建立或改进合规管理体系提供行政指导的活动。这种合规指导是行政机关实施预防性监管的活动，也就是为确保企业达到有效预防违法违规行为发生的目标，指导企业建立一套旨在防范、监控或应对合规风险的管理体系。通常说来，行政机关对于所发布的合规指引或合规办法，仅仅是“推荐企业适用”，对企业的合规体系建设具有指导作用，而并不具有强制约束力。

从适用对象来看，合规指导可分为“一般性合规指导”和“专门性合规指导”，前者是行政机关为指导企业防控所有合规风险而进行的全面合规指导活动，后者则是行政机关为督促企业防范某一特定领域的合规风险所进行的专门性合规指导活动。目前，国务院国资委针对“中央企业”发布的合规管理办法，及国家发改委会同其他部门针对中国企业海外经营活动发布的合规管理指引，属于“一般性合规指导”。国家金融监管机构、国家市场监管总局、商务部等分别针对金融企业防范金融合规风险、证券企业防范证券合规风险、一般企业防范反垄断合规风险、从事海外业务的企业防范出口管制合规风险所发布的专项合规指引，属于“专门性合规指导”。

从所发布的合规指引的层级来看，合规指导可分为“中央层级的合规指导”和“地方层级的合规指导”，前者是中央行政机关根据其全局性行政监管的需要所实施的全国性合规指导，后者则属于地方各级行政机关为推进本辖区企业开展合规管理活动所进行的地方性合规指导活动。在前一方面，国务院国有资产管理委员会、国家市场监管总局、中国证监会、商务部等中央部委，已经对相关企业实施着十分重要的合规指导。而在后一方面，一些地方政府的国资委、市场监管部门、司法行政机关等，要么发布了旨在指导本地企业全面合规管理的规范，要么针对反垄断、网络数据、反不正当竞争、知识产权、税务等领域，或者在医药、海关、互联网金融、电子商务、化工、餐饮等行业，发布了引导相关企业建设合规管理体系的合规办法。这些合规管理指引无论是由中央行政机关还是由地方各级行政机关所发布，都大体包括以下基本内容：合规管理的价值、基本原则、合规管理机构、专项合规管理、合规管理运行、合规管理保障、合规文化建设，等等。其中，在合规管理机构的设置上，确定了董事会、经理层、企业负责人、合规委员会、首席合规官、合规管理职能部门等在合规决策、监督、管理中的职能定位和相互关系；在专项合规管理方面，会列明企业所面临的重点合规风险领域，并确立专项合规管理的基本框架；在合规运行机制方面，会要求企业建立合规风险识别和评估机制，合规性审查的流程，合规风险应对措施，违规问题整改机制，违规举报平台，违规行为追责问责机制，等等；在合规保障机制方面，会要求建立合规承诺、合规报告、合规评价、合规咨询、合规奖惩、合规激励、合规有效性评价、合规绩效考核等机制；在合规文化建设方面，会强调领导层率先垂范，建立常态化合规培训机制，加强合规宣传教育，组织签订合规承诺，等等。有些合规指引还针对特定领域的重点合规风险作出了明确列举，并分别列出了典型的合规风险案例。当然，还有些合规指引大量援引法律法规中的规范，详细列举企业在经营过程中需要遵守的义务性规范和禁止性规范，相当于为企业提供了一份适用于某一领域的合规义务清单。

目前，无论是中央行政机关还是地方监管部门，已经将发布合规指引或合规办法视为一种加强企业合规监管、推动企业建立合规管理体系的重要方式。每当遇到某一领域或某一行业集中出现违法违规事件，且传统行政监管存在失灵现象时，相关监管部门就本能地将发布相关合规指引作为加强行政治理的重要手段。那么，为什么行政机关热衷于加强对企业的行政合规指导呢?这主要有三个方面的原因。首先，制定并发布合规指引，是一种成本较低、效率较高的行政监管方式。面对某一领域或某一行业违法违规现象“屡禁不止”的情况，行政机关传统的严刑峻罚式的治理方式已经失灵，那种“严打”式的运动式治理方式也难以发挥实质作用，行政机关要在短时间内杜绝或减少这些违法违规现象，已经变成一种“不可能完成的任务”。而通过制定那种适用于特定领域或特定行业的合规管理指引，指导企业建立合规管理体系，强化对重点合规风险的预防和控制，就变成行政机关效率较高、成本较低的行政治理方式，这既可彰显行政机关加强企业合规治理的决心，也可向相关企业传达一种加强预防性监管的信号。其次，行政机关制定并发布合规指引，可为相关企业提供一种开展合规管理的官方样本和标准流程。相对于企业开展自主性合规而言，行政机关指导企业建立合规管理体系，可提供一种标准化的官方政策和流程，明确列明企业需要发布的合规章程，需要建立的合规领导机构和组织架构，需要注意的重点合规领域和专项合规框架，需要建立的合规管理运行机制，需要加强的合规管理保障机制，这显然为企业建立合规管理体系提供了一种最低限度的标准。不仅如此，有些行政机关还为企业详细列明了在某一领域或某一行业需要遵守的合规义务，确保企业“有规可依”，为其发布内部合规政策和员工手册提供了可操作的样本。再次，通过发布合规指引，行政机关可为未来建立合规强制和合规激励机制提供评估标准。合规指引的发布，尽管一般都不具有强制约束力，而带有“倡导性”“推荐性”和“鼓励性”的“软法”属性，但行政机关无论是对企业进行合规绩效考核，还是对涉案企业追究行政法律责任，都离不开对其是否建立合规管理体系或合规管理是否有效的评判。有了合规管理指引，行政机关就等于有了初步的合规评估标准。未来，法律一旦为企业设定“强制合规义务”，行政机关就可以这些合规管理指引为尺度，对企业是否履行法定的合规管理义务作出客观的评价；法律一旦强化“合规激励机制”，行政机关就可以对涉案企业的合规管理或合规整改的有效性作出准确评估，使其成为是否对涉案企业作出宽大行政处理的直接依据。

但由于对合规指引的定位存在误解，也缺乏必要的制度配套措施，我国行政机关在开展合规指导方面也存在一些值得重视的问题。首先，行政机关发布的合规指引或合规办法一般奉行“大合规”或“全面合规”的理念，要求企业建立全方位、全流程和覆盖各业务环节的全面风险管理体系，没有采取“以风险为导向”的合规理念。在行政机关普遍接受“全面合规管理”理念的情况下，企业通常都是将“遵从规则”作为合规管理的目标，将合规义务梳理作为合规管理的基础，动辄识别出多项甚至十多项“重点合规风险领域”，追求建立覆盖“全方位”“全部环节”和“全流程”的合规管理体系。在企业合规资源有限、合规动力不足的情况下，这种合规指导理念必然导致企业无法抓住迫在眉睫的“系统性合规风险”，无法建立有针对性的风险防控体系，更无法实现有效防控合规风险的目标，甚至陷入纸面合规和无效合规的困境。

其次，这些合规指引或合规办法，大都确立了一些重复性的合规管理制度，而没有确立有效合规的评估标准，也没有确立较为科学的有效合规评估方法。这势必造成合规指导与合规强制、合规激励严重脱节。试想，即便行政机关推行了合规强制制度，相关企业被赋予了建立合规管理体系的法律义务，但如没有建立有效合规的评估标准和评估方法，行政机关如何对企业是否建立有效合规计划作出公平判定呢?而在法律建立相关合规激励机制的情况下，如没有可操作的有效合规验收标准，行政机关对涉案企业合规整改验收是否合格的认定，又如何让人信服呢?

再次，行政机关所发布的合规指引或合规办法，一般不具有强制约束力，而仅仅属于行政机关的“推荐标准”。这在很大程度上削弱了这些指引或办法的规范作用，对企业建立或完善合规管理体系无法进行有效的监督指导。在一定程度上，仅仅发布合规管理指引，而不建立确保这种指引得到遵从的制度保障，就相当于只配备了“马车的车身”，而不安装“马车的车轮”，这注定导致马车难以正常行驶。同样的道理，行政机关所发布的合规指引，只是为企业提供了开展合规管理的政策、标准和流程，要确保这些政策、标准和流程得到企业普遍的遵从，就需要建立相对应的制度保障。除了下文要讨论的合规强制机制和合规激励机制外，行政机关还应当建立包括合规验收评估、合规认证、合规许可等制度，将遵守合规指引的情况作为行政机关对企业作出监管评价的重要根据。可惜的是，无论是中央行政机关，还是地方监管部门，在发布合规管理指引或合规办法后，往往都采取“一发布，即了之”的态度，很少关注这些指引或办法的落实情况，既不组织合规评估考核，也不将遵守合规指引的情况作为对企业作出认证、评价和资格准入的依据。这必然造成“指引流于形式”，合规指导陷入完全失灵的境地。

合规强制是行政机关推动企业建立合规体系的另一种方式。行政机关通过推行“强制合规制度”，对符合法定条件的企业赋予建立合规管理体系的义务，对拒不履行义务的企业追究行政法律责任。由于法律设定了企业建立合规体系的义务，行政机关可据此认定不建立合规体系的企业构成一种“行政不法行为”，并使其承担相应的处罚后果，甚至剥夺其各种市场准入资格，直至吊销营业执照。因此，合规强制被公认为一种有效督促企业建立合规体系的行政监管方式。

作为一种行政合规监管手段，行政合规强制制度具有三个特征：一是法律法规为企业设定有关建立合规管理体系的“法定义务”，并对不履行义务的企业设定相应的行政法律责任，行政机关据此可监督企业履行合规管理义务，并对不履行义务的企业及其责任人员作出行政处罚。二是法律法规强制要求企业所承担的合规管理义务，可分为两种类型：一是针对企业所面临的重点合规风险，全面建立合规管理体系的义务；二是针对某一特定领域的合规风险，建立专项合规管理体系的义务。三是行政机关依据法律法规所设定的强制合规机制，既可以督促推进合规管理体系建设，也可以对其合规管理体系建设情况和效果作出验收评估，还可以对不履行此项义务或合规管理体系不合格的企业作出行政处罚。

当然，强制合规机制的适用也是有条件的。立法部门在建立这一制度时，通常要考虑企业的人员规模、营业收入情况、行业特征、业务类型，尤其要考虑从事特定领域或处于特定行业的企业是否面临结构性、紧迫性和普遍性的重大合规风险。一般而言，根据相称性原则和必要性原则的要求，法律法规会针对从事特定领域或特定行业，并达到一定就业和营业规模的企业，设定建立合规管理体系的法定义务。行政机关据此可针对这些企业推行强制合规制度。法国是世界上较早建立强制合规制度的国家。目前这一强制合规制度主要适用于企业以预防腐败为目的的合规管理领域。根据法国2016年通过的《萨宾第二法案》，法国反腐败局是负责预防和监控企业腐败行为的专门机构。该法同时建立了刑事强制合规和行政强制合规制度。根据前一制度，对于已经实施贿赂犯罪的企业，法国法院可判令企业在法定期限内，按要求建立反腐败合规制度，法国反腐败局负责监督和指导企业建立合规制度，并定期向检察机关报告企业建立和执行合规制度的进展情况。对于没有建立符合要求的合规制度的涉案企业，法院可对企业及其高管判处罚金，并对相关人员判处两年以下的监禁。根据后一制度，那些没有涉嫌实施犯罪但符合法定条件的企业，都负有建立和实施反腐败合规制度的法定义务，法国反腐败局负责监督企业建立和执行反腐败合规制度的情况。该法要求，任何企业同时符合以下两项条件的，应建立反腐败合规制度：一是员工人数达到500人以上的法国公司，或隶属于总部设在法国且员工人数达到500人的公司；二是年营业收入超过1亿欧元。对于同时符合上述条件的公司，没有按规定建立合规制度的，法国反腐败局有权对其处以不超过100万欧元的罚款，并对企业高管处以不超过20万欧元的罚款。同时，该部门还有权要求企业或高管在不超过三年的期限内，完成合规制度的建立。

为有效实施行政强制合规制度，法国《萨宾第二法案》确立了反腐败合规管理的七项标准：包括建立反腐败行为准则；设立反腐败内部预警系统；开展腐败风险评估；制定内部和外部会计控制程序；建立反腐败合规培训体系；建立适用于腐败案件的惩戒机制；实施内部控制和评价机制。2020年法国反腐败局在总结强制合规制度实施经验的基础上，发布了一份较详尽的“反腐败指南”，将相称性原则确立为反腐败合规制度的核心理念，并规定了反腐败合规机制的三个“支柱”：高级管理层的反腐败承诺；针对腐败风险的识别；针对腐败风险的管理机制。

相对于行政合规指导制度而言，行政机关通过推行合规强制机制，可以对企业开展合规管理体系建设发挥三方面的推动作用。一是行政机关以强制合规为手段对企业实施强力监管，可以使负有法定义务的相关企业产生较大的合规压力。行政机关可以根据法律设定的强制合规要求，责令企业依法履行这种建立合规管理体系的法定义务，并对其实施有法律依据的监督、指导、指令和检查，企业基于“趋利避害”的理性考量，往往在建立合规管理体系方面承受较大压力，并转化为实施合规管理的动力。二是在与有效的合规指导相结合的情况下，强制合规制度的实施，有助于督促企业建立并实施有效的合规管理。对于承担法定合规管理义务的企业，行政机关可责令其按照所发布的合规指引或合规办法，建立最低限度的有效合规管理体系，并据此进行合规管理有效性的验收、评估，这就有可能避免企业动辄实施纸面的、形式化的合规管理，真正推行有效的合规计划，达到有效防控特定合规风险的效果。三是通过对拒不承担合规管理义务或没有通过合规有效性验收的企业，追究行政法律责任，这可以使企业和企业责任人员同时受到行政处罚，从而发挥有效的威慑和预防作用，促使企业吸取教训，尽快推进合规管理体系建设，满足行政机关的合规监管要求。基于上述三个方面的原因，强制合规制度假如得到有效的适用，通常可以对企业建立有效合规管理体系发挥强力推动作用。

目前，我国已经开始了推行行政强制合规制度的初步尝试。这种制度最初在证券监管领域得到适用，后来又延伸到网络、数据、个人信息保护、电信金融等领域的监管过程之中。2017年，中国证监会发布证券企业合规管理办法，要求在中国境内设立的证券公司或证券投资基金管理公司一律实施合规管理，建立合规机构。对于相关企业不进行合规管理或者合规管理不完善的，该机构可采取出具警示函、责令定期报告、责令改正、监管谈话等行政强制措施。对于在合规管理保障的各个环节不依规经营的企业，可以处以罚款或者给予警告，对直接责任人员也要进行行政处罚。中国证监会在行政执法实践中，针对那些合规人员配备不足、合规考核违规、合规人员薪酬低于公司平均水平、重大决策未经合规人员审核等企业违规问题，可以直接责令其加以改正，并在一定期限内报送整改结果，或者出具专门的警示函。

其后，为加强对网络安全、数据安全、个人信息保护、电信电商等领域的有效治理，我国法律还引入了“预防性监管机制”，赋予相关企业建立相关专项合规管理制度的法定义务。对拒不履行这些专项合规管理义务的企业，法律还确立了相关企业及其责任人员所承担的行政法律责任。如根据《数据安全法》，数据处理者应建立全流程数据安全管理制度，开展数据安全教育培训，保障数据安全；应加强风险检测，对数据安全缺陷、漏洞等风险，应及时采取补救措施，对数据安全事件应及时采取处置措施，应对数据处理活动开展定期风险评估。根据《个人信息保护法》，提供互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者，应建立健全“个人信息保护合规制度体系”，成立主要由外部成员组成的独立机构对个人信息保护情况进行监督，制定平台规则，对严重违法违规的平台产品或服务提供者，停止提供服务，定期发布个人信息保护社会责任报告。根据《反电信网络诈骗法》，从事电信、金融、互联网服务的企业应承担“风险防控责任”，建立反电信网络诈骗内部控制机制和安全责任机制，加强新业务涉诈风险安全评估。金融机构未落实反电信网络诈骗内部控制机制，未履行尽职调查义务和风险管理措施，未履行对异常账户和可疑交易的风险监测和处置义务，应承担法律责任。电信业务经营者和互联网服务提供者未落实血管内部控制机制，未履行网络服务实名制或未采取核验措施，未履行相关监测识别和处置义务的，也应承担法律责任。上述法律对不履行法定数据安全保护义务、个人信息保护义务和反电信网络诈骗内部控制机制的企业，确立了惩罚性法律后果，行政机关可责令改正，给予警告，并处罚款，对拒不改正或造成严重后果的企业，处以高额罚款，并责令暂停相关业务、停业整顿、吊销业务许可证或吊销营业执照，对责任人员处以罚款。

应当说，我国相关法律法规已针对证券、网络安全、数据安全、个人信息保护等特定领域，初步建立了强制合规制度，或引入了带有行政强制合规性质的预防性监管制度，要求相关企业承担建立合规管理体系或安全管理机制的法定义务，并授权行政机关对相关企业履行这类义务的情况进行监督和指导，对不履行义务或未达到合规管理标准的企业则作出行政处罚。这种行政强制合规制度的引入，相当于在原“外部监管”的基础上，赋予网络、电信、银行等特定平台企业加强“内部监管”或“自我监管”的责任，使法律法规的要求有效传达到那些承担安全管理义务的企业，这有利于实现内外部监管的有机衔接和共治，克服原有监管方式的漏洞和不足。

当然，我国法律对行政合规强制机制的建立只是初步的，行政机关适用合规强制制度的空间也还很有限。目前，法律对这一制度的规定较为碎片化和分散化，还没有形成体系化的合规强制机制。尤其是很多法律为相关企业所设定的还主要是承担网络安全管理、数据安全管理、信息保护等方面的义务，这些义务可能包含着一定的合规管理义务要素，但并不完全等同于合规管理义务。同时，在引入合规强制制度时，法律并没有确立相应的有效合规管理的基本标准，行政机关也无法对企业建立合规管理的效果作出相对客观的评估和验收。其实，合规强制是一种非常重要的行政监管方式，如果运用得当，这一机制可以成为行政机关强力推进企业合规体系建设的重要制度资源。尤其是对那些违法违规现象较为普遍的经营领域，如网络数据、金融证券、医药、建设工程等经营领域，行政机关推行强制合规制度具有更大的迫切性。当然，即便对这些领域的企业，行政机关也没有必要采取一体推进的方式，可以借鉴法国的相关经验，根据从事特定业务的企业的员工规模和营业收入情况，确立适用强制合规制度的基本条件，使那些在某一领域内具有影响力的大型企业，承担建立合规管理体系的法定义务，成为业内合规管理的标杆和样板。

作为行政机关推进企业合规的重要方式，合规激励是指行政机关启动行政执法调查程序后，对建立或承诺建立有效合规管理体系的涉案企业，作出宽大行政处理的制度。传统的行政监管采取“严刑峻罚”的方式，通过对违法企业的严厉处罚和有效威慑，达到预防行政违法行为的目标。与此不同，行政机关通过合规激励机制引入了“合规奖励”的方式，即对违法企业进行有效合规整改，建立有效合规计划，并达到有效预防相同或相似违法行为之效果的，给予宽大行政处理的奖励，以激发该企业从事合规体系建设的积极性，吸引更多涉案企业建立合规管理体系。

(一)合规激励的三种类型

在行政执法过程中，根据企业行政违法行为发生的时间阶段，也根据行政机关提供奖励的方式，合规激励可分为“事前合规激励”“事中合规激励”和“事后合规激励”三种类型。

“事前合规激励”是指对于那些在发生行政违法事件之前已经建立合规管理体系的企业，行政机关根据其合规体系的有效性情况，作出宽大行政处理。具体而言，企业出于增强竞争实力、吸引优质客户、扩大交易机会等方面的考虑，开展自主性合规管理体系建设，实施了有效的合规管理。该类企业在发生行政违法行为之后，行政机关以其“实施有效合规管理”为依据，对其作出免除行政处罚或者减轻行政处罚的决定，使其避免遭受重大损失或更为不利的后果。我国2017年修改后的《反不正当竞争法》，初步确立了事前合规激励机制。根据该法的规定，对于企业员工实施商业贿赂行为的，行政机关应当将其视为企业的违法行为并追究行政责任，但涉案企业有证据证明该员工的行为“与为经营者谋取交易机会或者竞争优势无关的”，可以不负法律责任。根据一般的理解，对于企业员工的违法行为，企业要承担行政法上的严格责任。但是，企业通过证明自身建立了有效的合规计划，就可以证明员工的行为不是为实现企业利益而实施的行为，属于员工个人的行为，应当由员工独立承担行政法律责任。这就等于确立了一种“企业合规免责”机制，带有事前合规激励的效果。

“事中合规激励”是指在发生行政违法行为之后，企业主动采取制度补救措施，建立或改进合规管理体系，以换取行政机关的宽大行政处理。顾名思义，“事中合规”就是指企业在违规行为发生后所采取的自主性合规整改措施。与事前合规不同，企业事先并未建立合规管理体系，而是在违规行为发生后采取的合规整改措施。与事后合规也不相同，事中合规并不是在行政机关监管指导下采取的合规整改活动，而是企业主动实施的合规管理活动。通常，针对已发生的违法行为，涉案企业通过进行合规内部调查，发现违法违规发生的内生性结构原因，对直接责任人员采取各种处罚措施，对存在漏洞和隐患的管理机制采取纠正和补救措施，并有针对性地引入合规管理体系。事中合规激励通常发生在企业针对违法行为自行采取合规整改措施之后。行政机关一旦启动行政执法调查程序，涉案企业主动采取上述合规整改措施的，可以此作为对企业宽大行政处理的依据，作出免除行政处罚或减轻行政处罚的决定。迄今为止，由于事后合规激励机制在我国行政执法中未得到普遍建立，法律还未建立系统化的行政和解协议或行政合规监督考察制度，因此，行政机关对大多数行政违法的企业所作的合规激励措施，都带有事中合规激励的性质。

“事后合规激励”是指在企业发生行政违法行为、行政机关启动行政执法程序之后，企业主动承认违法事实、配合行政执法调查并承诺作出合规整改的，行政机关启动合规监督考察程序，设定合规考察期限，责令企业建立或者完善合规计划，并根据合规整改的验收评估结果，对其作出宽大行政处理的决定。具体而言，那些涉嫌行政违法的企业，无论是否存在事前合规管理体系，只要作出合规整改的承诺，并接受行政机关的合规监督考察，通过合规整改评估验收，就都可获得适当的宽大行政处理。对这种在行政机关监督指导下所实施的合规整改，可称之为“事后合规”；对于行政机关对完成事后合规整改的涉案企业所作的宽大处理，可称之为“事后合规激励”。2015年，中国证监会曾试行过“行政和解”制度，对实施违法违规行为的证券企业，在其及时缴纳“和解金”并采取改正措施后，可以终止行政执法调查，不再对其作出行政处罚。随着2017年《证券法》的再次修订，这种行政和解最终转变为“行政执法承诺”制度，并被确立在该项法律之中。迄今为止，我国法律已在反垄断监管和证券监管领域，确立了行政执法承诺制度。但这种制度主要在中央行政监管层面上实施，其适用范围尚未扩展到地方各级行政机关的行政执法过程之中。具体而言，在中国证监会、国家市场监管总局启动行政执法程序后，对于那些承认违法行为、缴纳承诺金并作出改正违法承诺的涉案企业，可以中止行政执法调查程序；对于在一定期限内纠正违法行为、赔偿受害者损失并消除损害或不利影响的，行政机关可作出终止行政调查的决定。迄今为止，真正适用行政执法承诺的案例并不多见。至于在适用行政执法承诺过程中能否引入合规整改机制，行政机关是否对涉案企业的合规整改采取监督、考察、指导、评估或验收措施，法律对此并没有作出明确规定，行政机关也并未作出相应的探索和试验。可以说，我国行政机关对行政和解和行政执法承诺所作的改革探索，究竟是否引入了典型的“事后合规激励”机制，这在理论上还存在一定争议，在实践中还处于并不确定的状态。

(二)“首违合规不罚制度”的兴起

迄今为止，我国法律只是针对那些发生在证券、反垄断等特定领域的重大行政违法行为，确立了一些带有合规激励因素的制度。执行这些制度的主体主要是一些中央行政机关。但是，随着2021年修订后的《行政处罚法》的实施，一些地方行政机关以该法所确立的“首违不罚制度”为依据，开始在一些轻微案件的行政执法过程中引入合规整改因素。这被视为行政合规激励机制在地方行政执法中的一种大胆探索。

《行政处罚法》对“首违不罚制度”的确立，被视为落实“处罚与教育相结合”原则，降低行政执法成本，推行包容审慎监管，进一步优化营商环境的重大改革举措。根据这一制度，无论是企业还是自然人，“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。对于企业涉嫌实施行政违法行为的案件来说，要申请获得首违不罚的宽大处理，需同时具备三个条件：一是企业初次实施行政违法行为；二是企业的行为造成轻微的危害后果；三是企业及时采取改正措施。其中，对于第一个条件，各地行政机关都制定了各不相同的“免罚清单”，大都将在一定地域范围内同一年度或若干年度周期内首次违法视为“初次违法”的认定标准。对于第二项条件，可从违法次数、违法所得、主观恶意、造成后果等方面，来判断是否属于“危害后果轻微”。对于第三项条件，通常理解为在行政处罚决定作出之前，企业停止违法行为、减轻或消除危害后果，或采取恢复原状措施的行为。但不少研究者认为，《行政处罚法》对首违不罚适用条件的设定，存在一定的模糊和含混之处，行政机关在执法过程中存在较大的自由裁量空间。尤其是对于“及时改正”这一条件的设定，更是存在难以操作的问题。近年来，各地行政机关都要进行行政监管方式的改革探索，都尝试引入以推进企业合规管理机制为核心的“预防性监管机制”。假如企业在行政违法发生之前，或者被作出行政处罚之前，采取了有效的合规整改措施，达到了有效预防相似违法行为再次发生的效果，行政机关可否将其认定为“及时改正”呢?显然，无论是《行政处罚法》本身还是该法的起草者都没有对此作出较明确的解释。

浙江省宁波市鄞州区行政机关根据《行政处罚法》的规定，在全国率先推行“企业首违合规不罚制度”，通过将涉案企业合规整改与首违不罚制度相融合，在轻微行政违法案件中引入合规激励机制，使合规整改验收评估结果成为行政机关对涉案企业作出免予行政处罚或减轻行政处罚的依据。根据这一制度，企业首次实施轻微违法行为，危害后果轻微，且及时改正的，只要“如实陈述违法事实，主动提供相关证据”，并能“正常生产经营”“承诺建立或完善企业合规制度”“自愿接受检查、监管”的，行政机关就可对其适用涉案企业合规程序。宁波鄞州区市场监管部门借鉴检察机关涉案企业合规改革经验，引入涉案企业合规事前评估制度，经评估确认涉案企业符合适用合规监督考察条件的，就可以在责令企业提交闭关完善合规计划的基础上，监督企业开展为期60日至90日的合规整改，并在考察期届满后，对企业合规整改成效进行审查验收。对于通过评估验收的涉案企业，市场监管部门对其作出不予行政处罚或减轻行政处罚的决定。

这种首违合规不罚制度的改革探索，是地方行政机关以国家法律为依据所建立的一种行政激励机制，是有效推进企业合规管理的重要举措。我国《行政处罚法》所确立的首违不罚制度，在“及时改正”这一适用条件上没有给出明确的界定。根据宁波市鄞州区行政机关的解释，涉案企业及时改正违法行为，既可以包括“如实供述违法事实”“积极配合调查”“主动弥补因违法行为所造成的损失”“停止涉嫌违法的经营行为”，也可以涵盖一系列合规整改措施，如“自愿承诺合规整改”“初步形成合规整改思路”“提交合规计划书”，等等。在很大程度上，涉案企业围绕“合规行为准则”“组织体系”“合规机制”“合规文化”等方面进行整改，实施一系列旨在防范、识别、应对合规风险的整改措施，这本身就具有及时改正的性质。可以说，将上述合规整改措施解释为《行政处罚法》所设定的“及时改正措施”，这体现了将合规整改引入首违不罚机制，具有上位法的依据，也是对首违不罚制度的重要发展。

(三)行政合规激励的制度优势

目前，我国法律并未确立较为完整和系统的行政合规激励机制，行政机关通过合规激励方式推进企业开展合规管理体系建设的制度空间仍然十分有限。但从一些欧美国家行政监管的发展趋势来看，引入行政合规激励机制，对那些建立或者承诺建立有效合规计划的企业给予宽大处理，使其获得实实在在的“合规奖励”，这是行政机关推动企业建立合规管理体系的有效途径。简单来说，作为行政机关推进企业合规管理的一种方式，合规激励具有两个方面的独特优势。

首先，通过对建立或承诺建立合规计划的企业，给予宽大行政处理，行政机关可以激发企业建立合规管理体系的强大动力。通常，在没有发生行政违法事件，也没有受到行政执法调查的情况下，企业所开展的“自主性合规”，往往因为缺乏足够动力而难以取得理想的效果。而通过合规激励机制的实施，企业会基于利害得失的现实考量，以合规整改换取行政机关的宽大处理，避免最严重的行政处罚后果。由此，企业在建立合规管理体系方面可以产生较大的动力，通过实施合规管理而争取尽可能大的利益；企业所建立或承诺建立的合规管理体系，一旦被行政机关认定为有效合规，就可避免严厉处罚和重大损失，相当于得到了较大的奖励；而那些潜在的违法企业或正在接受行政执法调查的企业，也有可能对建立合规管理体系产生更大的热情和期待。

其次，通过实施合规激励机制，企业可以建立真正有效的合规管理体系，避免出现纸面合规、形式化合规和无效合规的情况，确保合规体系切实发挥防控违法违规行为的作用。企业在没有危机的情况下开展“自主性合规”，固然也可以成功地建立合规管理体系，但这种管理体系经常是“大而全”的合规体系，无法对企业所面临的系统性合规风险实施有针对性的防范、监控和应对。我国一些国有企业从梳理合规义务出发所建立的“全面合规管理体系”，就是典型的例子。与此不同的是，行政合规激励机制的推行，可以确保企业开展有针对性的合规整改，有效地发挥预防合规风险、监测经营活动、应对违法事件的作用。无论是事前合规、事中合规还是事后合规，行政机关对于承诺合规整改的企业，都会进行合规有效性评估和验收，企业唯有通过这种验收，才有可能获得宽大行政处理，而对于那些不符合有效合规标准的企业合规，行政机关可对合规整改作出不合格的评判，企业将面临较为严厉的行政处罚。正因如此，在行政合规激励机制的作用下，企业通常都会接受行政机关的监督、考察、指导和评估，按照行政机关设定的合规标准，推行有针对性的专项合规计划，确保合规管理体系切实发挥预防违法违规行为的作用。在很大程度上，有效合规计划所包含的三项要素，包括“合规计划制定的有效性”，“合规计划执行的有效性”，以及“合规计划结果的有效性”，几乎都是行政合规激励机制发挥作用的产物。

相对于企业开展自主性合规管理而言，企业在行政机关强力推动下开展合规管理体系建设，具有较大的制度优势，更有可能实现有效合规管理的目标。目前，我国立法机关逐渐接受了“预防性监管”和“协商性监管”的理念，在一些法律法规中注入了行政合规指导、行政合规强制和行政合规激励的制度要素，这既为行政机关在加强合规监管方面提供了一定的授权，也使得行政机关在推动企业合规管理方面具有更大的制度空间。但是，在行政机关参与行政合规监管方面，我国相关立法仍然存在明显滞后、保守的问题，对于企业合规管理的社会需求缺乏强有力的回应，对于行政机关在推动企业合规管理方面的作用既没有给予较大的关注，也没有给予较为充分的授权。而无论是中央行政机关还是地方行政机关，在进行行政合规监管改革探索方面还存在畏手畏脚、守成有余、创新不足的问题。这一方面是因为行政机关在加强合规监管方面经常难以找到充分的“上位法依据”，另一方面也与行政机关面临改革风险、缺乏改革动力等有一定的关系。有鉴于此，我们有必要对行政机关推动合规管理的方式进行全面的总结和反思，对相关领域的立法发展提出宏观的设想，对行政机关加强合规监管的路径进行重新设计。

(一)合规指导制度的改革

针对行政机关发布合规指引趋于“空泛化”的现象，有必要改进行政机关合规指导的方式，强化合规指导的效力，发挥合规指引或合规办法的监督指导作用。首先，通过发布合规指引或合规办法，行政机关应引导企业按照“风险导向型合规模式”建立合规体系，尽可能避免“管理导向型合规模式”的缺陷和不足。经验表明，无论是中央国家行政机关，还是地方各级行政机关，在“一般型合规指导”制度的推行中，都倾向于推动企业建立全面合规管理体系，也就是以督促企业“依法依规经营”为目标、以合规义务的梳理为基础、以全面合规风险为适用对象、以全方位和全流程合规管理为导向的“大合规模式”。这种合规模式因目标过于宏大，无法抓住企业关键合规风险，难以有充足资源加以保障，往往变成一种纸面的和形式化的合规管理。为避免管理导向型合规模式的缺陷，行政机关应转变观念，逐步接受并向企业推广以风险为导向的合规管理模式，也就是以避免合规风险为目标、以合规风险识别和评估为基础、以专门性合规管理为单元、以有效风险管理为导向的“专项合规模式”。相对而言，这种从涉案企业合规整改过程发育而来的合规体系建设模式，更具有针对性和可操作性，对企业关键合规风险的防范、监控和应对可以达到更理想的效果。

其次，行政机关应加强行业合规指导，借助各行业协会的力量，推动相关企业成批量地建立特定的专项合规计划。基于行政监管成本的考量，行政机关动辄指导辖区内的全部企业建立全面合规管理体系，这是一种不切实际的要求。现实的做法是，在接受风险导向型合规管理模式的前提下，行政机关根据企业所处行业存在的系统性合规风险，指导其建立特定的专项合规计划。在这方面，行政机关可借助相关行业协会的力量，加强对从事特定行业的企业的有效合规指导。如针对金融、证券、期货、保险行业，行政机关可发布有关反洗钱合规管理的指引；针对存在较高商业贿赂合规风险的医药医疗企业，行政机关可发布有关反商业贿赂的专项合规指引；对于存在经营者集中等垄断合规风险的大型企业，行政机关可指导其发布专门的反垄断合规办法，等等。

再次，通过合规指导，行政机关在督促企业引入最低限度合规风险控制体系的同时，应发布切实可行的合规计划有效性评估标准，推行较科学的合规有效性评估办法。为实现行政合规指导的基本目标，行政机关通过发布合规指引，应提出具体可行的合规管理要求，包括基础性合规管理平台要素和专门性合规管理要素；应逐渐确立有效合规的标准，特别是将涉案企业合规整改中创立的三项有效合规标准吸收进来，如将“合规计划制定的有效性”“合规计划执行的有效性”和“合规计划结果的有效性”等加以明确和细化，使之成为指导企业实施有效合规管理的具体尺度。不仅如此，行政机关还应借鉴那些开展合规管理企业的成功经验，推广简便可行的有效合规评估方法，如随机访谈方法、随机抽查商业交易记录方法、飞行检查方法、模拟投诉方法，等等。这是防止企业推行书面化和形式化合规，推动企业建立有效合规管理体系的必由之路。

(二)合规强制制度的完善

要加强合规强制制度，首先需要考虑在达到一定规模或者存在重大合规风险的企业中，逐步引入全面的强制合规机制。如对于达到一定规模的大型企业，如员工超过1000人、年营业额超过1亿元的企业，或者申请上市的企业，或者参与海外经营的企业等，国家法律应强制其建立合规管理体系。又如，在发生违法违规事件较为集中的行业，逐步推行某一特定专项合规强制制度。如对于从事医疗、医药经营的企业，应强制其建立反商业贿赂合规计划；对于从事工程建设的企业，应强制其建立招投标合规计划；对于从事矿产资源开采、石油化工等业务的企业，应强制其建立环境资源保护合规计划；对于从事海外经营业务的企业，应强制其建立进出口管制合规计划；对于从事金融、证券、期货、保险等业务的企业，应强制其建立反洗钱合规计划，等等。

其次，对于不履行建立合规管理体系义务的企业，应设定成比例的法律责任。根据法国强制合规制度的实施经验，对于在法定期限内没有建立特定合规管理体系的企业，要对企业和企业责任人员处以适度的行政处罚。而对于那些因客观原因没有按时完成合规管理体系建设，或者合规计划没有通过验收评估的企业，可以责令其限期完成合规体系建设，或者改进合规管理体系。同时，对于在连续若干年内因不履行合规管理义务而受到相关行政处罚，或者在行政机关设定的期限内没有完成、改进或完善合规体系建设的企业，行政机关可以对其处以更为严厉的行政处罚，可以考虑对其经营资格、特许经营权、上市资格等作出适当限制或剥夺。

再次，加强合规强制制度，需要引入较为科学的有效合规验收评估机制。可以考虑在改进行政合规指导机制的前提下，将行政机关发布的合规管理要求、有效合规标准和合规有效性评估方法，作为行政机关对企业合规验收评估的直接依据。具体而言，对于那些承担建立合规管理体系法定义务的企业，行政机关对其履行该项义务的效果应当建立科学和权威的验收评估机制，包括建立验收评估专业机构，推行有效合规评价标准，使用合规有效性科学评估办法，加强验收评估程序的公开化和透明化，并给予验收不合格企业申请救济和采取补救措施的机会。

(三)合规激励机制的加强

针对我国行政机关没有建立系统性的行政合规激励机制的问题，我们有必要从宏观上考虑在我国引入行政合规激励的整体框架。一方面，有必要根据企业涉嫌实施行政违法的时间阶段，建立较为系统的事前合规激励机制、事中合规激励机制和事后合规激励机制。另一方面，在事后合规激励的制度设计上，有必要对国家层面和地方层面的行政合规激励机制分别作出相应的改进和完善。从中央行政机关的角度来说，应在总结原有行政和解制度改革经验的基础上，借鉴现行行政承诺制度的有益经验，逐步建立全面的行政和解协议制度。而从地方各级行政机关的角度来说，应当扩大“首违合规不罚制度”的改革试点范围，逐步在地方行政执法过程中全面适用“首违合规不罚制度”，加强对那些实施轻微行政违法的涉案企业的激励力度。

1.三大合规激励机制的确立。在事前合规激励机制的设计上，有必要区分“系统性单位违法”与“非系统性单位违法”，建立差异化的合规激励机制。所谓“系统性单位违法”，是指企业行使决策权的机构或高管指使、授意、指挥、默许实施的行政违法行为。在这种违法案件中，企业具有实施违法行为的“整体性意志”，因此原则上应承担行政法律责任。但企业可以提出“合规无责任抗辩”，也就是以企业建立并实施相关专项合规管理体系为根据，可证明自身不存在上述“整体性违法意志”。一旦抗辩成功，行政机关就应免除企业的行政法律责任。而所谓“非系统性单位违法”，则是指企业内部的普通员工、客户、代理商、分支机构或被并购企业所实施的行政违法行为。这些人员或机构尽管与企业存在法律上的代理关系，但并不一定代表企业的整体意志，也不一定为维护企业利益而实施违法行为。因此，对这类违法行为，行政机关需承担举证责任，证明企业在相关合规管理方面存在明显缺陷或漏洞，具有管理上的失职、过错或隐患。而企业为实现有效的“责任切割”，也可提出证据证明自身履行了对相关合规风险的注意义务、预防义务和监控义务，不存在合规管理上的失职和过错。一旦证明成功，行政机关就应免除涉案企业的行政法律责任。

在事中合规激励的制度安排上，有必要加强对企业在案发后实施自主性合规的激励力度，给予其更为宽大的行政处理。这些在违法事件发生后主动采取合规整改措施的企业，相当于存在有效的“风险应对体系”，能够对违法违规事件作出必要的补救和修复措施。仅从这一点来看，就足以证明这类企业具有建立有效合规管理的现实可能性。与此同时，企业在没有行政机关监督的情况下，进行有针对性的合规整改，建立相关合规风险的防控体系，可以大大节省行政机关的合规监管成本，达到较为理想的预防行政违法的效果。正因如此，行政机关对这类采取“事中合规”措施的企业，经对其合规整改效果进行验收后，应尽量给予免除行政处罚的奖励。

相对于前两种合规激励，事后合规激励具有更广阔的适用空间。目前，我国检察机关对涉嫌犯罪的企业实施的“刑事合规改革”，已初步形成了一套行之有效的制度经验。行政机关在探索事后合规激励机制方面，可借鉴这些较成熟的经验。如可考虑利用目前已初步成型的“第三方机制管委会”这一平台，对行政机关的合规监督考察程序的启动加以监督；可利用目前已建立的“第三方组织”机制，由第三方机制管委会遴选若干合规监管人，对涉案企业实施合规监督指导，并出具涉案企业合规监督考察报告，作为行政机关评估验收和作出行政处理的依据；可设立必要的监督考察期限，以确保涉案企业有足够时间开展制度纠错和合规管理体系的搭建工作。此外，还可以考虑建立具有公开化和透明化的合规整改验收评估机制，重大案件可由第三方机制管委会组织召开相关听证会，对涉案企业合规整改的有效性进行公开评估验收。在有效合规整改的标准设定方面，也可吸收检察机关合规改革的经验，确立具体明确的合规有效性验收标准。

2.中央行政机关合规激励机制的重构。迄今为止，中国证监会2015年开始试点的“行政和解制度”，并没有转化为正式的行政合规激励制度。由中国证监会和国家市场监管总局先后推行的“行政执法承诺制度”，不仅没有明确引入合规整改的因素，也没有建立相关的监督考察评估验收机制，加上所适用的案例并不多见，难以对其作出有效的总结。可以说，从国家层面来看，行政机关对行政合规激励机制的探索、试点和建立，并没有较为成熟的经验。

未来，根据预防性监管和协商性监管的理念，有必要在中央行政机关这一层级上，全面引入行政和解协议制度。根据这一制度，依法享有行政处罚权的行政监管部门，对于立案查处的重大行政违法案件，在涉案企业承认违法事实、停止违法行为、积极采取补救挽损措施并具有重大社会贡献的前提下，可以通过对话、协商，与其达成“行政和解协议”，责令其在提交合规自查报告的基础上，出具有针对性的合规整改计划，经审查批准后，可以提请中央层级的“第三方机制管委会”启动合规监督考察程序。涉案企业进行合规整改，经过第三方组织考察评估合格后，行政机关可以决定作出免除行政处罚或者减轻行政处罚的宽大处理。

3.地方行政机关合规激励机制的全面推行。目前，一些经济发达地区的行政机关开始探索“首违合规不罚制度”。从地方层面看，行政机关有必要对这类改革探索的经验作出总结，逐步将这一制度推广到各地行政机关。可以考虑结合《行政处罚法》为“首违不罚制度”所设定的法定适用条件，将涉案企业合规整改列为“及时改正”的重要情形之一，以确保那种针对涉案企业的合规监督考察制度的试点具有“上位法的根据”。当然，各地行政机关所制定的“免罚清单”，显示出这一机制还主要适用于企业所实施的轻微行政违法案件。未来，随着改革试点的逐步深入，各级行政机关还可以针对那些大型企业所实施的重大行政违法案件，探索适用这种“首违合规不罚制度”。

从长远看，要彻底解决“首违合规不罚制度”的“合法化”问题，根本出路还是修改《行政处罚法》，将合规整改明确列为对涉案企业适用“首违不罚制度”的法定条件之一。同时，在法律中，还应规定涉案企业适用合规监督考察程序的条件、启动方式、监督考察期限、第三方组织的监督考察方式、合规评估验收程序等，并明确将合规整改验收合格确立为“免除行政处罚”或“减轻行政处罚”的法定依据，从而将事后合规激励机制在国家法律中正式确立下来。