未经备案的业主委员会主体资格的认定
作者简介：林俊盛，广东省高级人民法院行政庭庭长、三级高级法官；李穗珍，广东省高级人民法院四级高级法官助理
裁判要旨
业主大会选举产生的业主委员会(未备案)对行政主体不予办理备案登记的行政行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼。
案情
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：佛山市禅城区利豪花园第二届业主委员会(以下简称利豪花园第二届业主委员会)。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：佛山市禅城区住房城乡建设和水利局(以下简称禅城区住建局)。
利豪花园第二届业主委员会因换届选举产生后，向禅城区住建局申请办理备案登记。禅城区住建局作出《关于不予办理备案登记的函》，认为利豪花园第二届业主委员会提供的备案申请资料描述的业主大会表决程序及投票权数违反已生效的《佛山市禅城区利豪花园业主大会议事规则》第十一条第(二)项第1点以及《物业管理条例》第十五条、第三十七条的规定，决定不予办理备案登记。利豪花园第二届业主委员会不服向法院提起行政诉讼，请求撤销《关于不予办理备案登记的函》，责令禅城区住建局准予办理备案登记。
审判
佛山市顺德区人民法院经审理认为，利豪花园第二届业主委员会未经行政管理部门备案确认，不属于已经依法成立的组织，因此不具有原告诉讼主体资格，据此裁定驳回利豪花园第二届业主委员会的起诉。
利豪花园第二届业主委员会不服，提起上诉。佛山市中级人民法院经审理认为，利豪花园第二届业主委员会未经备案，不能对外行使权利、承担义务，亦不能以其名义提起行政诉讼，杨某娥等7名诉讼代表人以利豪花园第二届业主委员会的名义起诉禅城区住建局不予备案行为，不符合行政诉讼的起诉条件，据此裁定驳回上诉，维持原审裁定。
利豪花园第二届业主委员会仍不服，申请再审。广东省高级人民法院经审理认为，本案是备案登记行政纠纷，争议焦点是申请人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括……(9)符合本条规定条件的其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一款规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”根据上述规定，业主委员会经业主大会选举产生之后，依法具有相应的权利能力。行政机关不予备案的行为针对的对象即是申请备案的业主委员会，如果不赋予其原告资格，其合法权益无从保障，因此，经业主大会选举产生的业主委员会(未备案)起诉行政机关对该业主委员会备案申请决定不予备案的行为，具有原告主体资格。本案利豪花园第二届业主委员会因换届选举成立后向禅城住建局申请备案登记，根据上述法律、司法解释的规定，其对禅城区住建局不予办理备案登记的行政行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼。原一、二审裁定认定事实不清，适用法律不当，依法应予以纠正。申请人申请再审主张，其是本案适格原告，依法有权就禅城区住建局不予备案登记的行为提起行政诉讼，请求依法改判，理由成立。综上，利豪花园第二届业主委员会的再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条第(四)项规定的情形。依照《行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，裁定：本案指令佛山市中级人民法院再审。
评析
一、背景情况
近年来物业服务和业主委员会事务的案件纠纷不断攀升。在当前的司法实践中，除了物业服务纠纷、业主知情权、业主对业主大会决议撤销权纠纷等民事案件外，还有业主诉请撤销主管部门给予业主委员会备案、业主委员会对主管部门无法定正当理由不予备案、要求履行法定职责等行政诉讼案件。最高人民法院已明确业主委员会具有民事诉讼主体资格，但对未经备案的业主委员会是否具备行政诉讼主体资格尚未明确统一意见，各地法院做法也不尽一致。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”从以上规定可知，我国在行政诉讼立法方面，对原告主体资格采取适度宽松的标准，即与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，均可以依法提起行政诉讼。在司法实践中，应当从“法律”和“利害关系”两个切入点着手，并结合具体案情作出合乎实际的判断。
二、确立裁判要旨的理由
《物业管理条例》第十六条明确规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向……备案。”其中“选举产生”这一概念说明业主委员会已经初步“成立”再依法申请“备案”。因此，经业主大会选举产生的业主委员会可认定属于《行政诉讼法》第二条规定的“其他组织”的范畴。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款已明确业主委员会具备诉讼主体资格。虽然该条解释未对“业主委员会”这一主体是否需要经过备案予以明确，但根据《物权法》第七十六条和《物业管理条例》第十一条、第十六条规定可以明确，由业主大会选举产生是业主委员会初步成立的标志。业主委员会本身是因为行政机关不予备案而提起诉讼，如果此时人民法院以业主委员会换届选举后行政机关未备案因而不具备诉讼主体资格为由驳回其起诉，就可能陷入了“先有鸡还是先有蛋”的无解循环中，相当于变相剥夺了业主委员会的诉权。
从法理看，“独立承担责任”并不是判断一个组织是否具有法律上诉讼主体资格的前提条件。业主委员会通常由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，并监督物业管理公司管理运作。业主委员会作为业主大会的执行机构，背后真正的权利义务主体是全体业主，业主委员会对外行为的法律后果，也是由全体业主来承担。
业主委员会在向行政主管部门申请备案之前，虽然已经由物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生，但根据住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条、第三十四条以及《广东省物业管理条例》第二十七条、第二十八条等地方性法规的规定，如果业主委员会不履行备案登记手续，没有获得备案证明，就无法向公安机关申请刻制印章。而业主委员会刻制印章是其作为民事法律主体对外进行民事活动的重要凭证，业主委员会如果没有合法有效的印章，将很难进行实际运作且其代表全体业主所为的法律行为将不被外界所认可，这将对物业管理区域内业主的相关物业活动产生实际影响。
本案中，利豪花园第二届业主委员会因换届选举产生后，依法向禅城区住建局申请备案登记，禅城区住建局以业主大会表决程序及投票权数违反相关规定为由决定不予办理备案登记，该决定直接影响到利豪花园第二届业主委员会作为行政相对人的权利义务，应认定其与该决定具有法律上的利害关系。利豪花园第二届业主委员会对不予备案行为不服提起诉讼，如果不赋予其原告资格，其合法权益将无从保障。基于这种特殊情形，应赋予未备案的业主委员会针对行政机关不予备案行为提起诉讼的原告主体资格，更有利于涉案纠纷的实质性化解。
来源：《行政执法与行政审判》第85集（最高人民法院行政庭）