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个人破产制度,从试点走向全国还要多久?
作者:赵化律师    访问次数:8    时间:2022/06/22

2019年7月16日,国家发改委公布《加快完善市场主体退出制度改革方案》,正式提出“要构建和完善自然人破产制度,研究建立个人破产制度”。经过一年多的酝酿,深圳市人大常委会表决通过《深圳经济特区个人破产条例》,开启了我国个人破产制度的探索。此后,江苏、浙江、山东等地陆续开始了个人债务集中清理程序(类个人破产制度)的试点,引发社会广泛反响,也更唤醒了相关人士对个人破产制度出台的期待。

  在今年全国人大常委会计划初次审议的法律案中,企业破产法(修改)赫然在目。这意味着,我国企业破产法施行15年后将迎来首次修改。个人破产制度是否纳入其中,如果纳入,个人破产制度该如何设计,个人破产制度从试点走向全国还要多久?届时,这些社会关注的焦点问题都将一一揭晓答案。

个人破产制度是市场经济制度中应有的救治和退出制度,为创业失败者重获新生提供法治保障,有利于进一步激发市场主体创新创业热情,特别是在加快建设科技强国、实现高水平科技自立自强的新形势下尤为重要和紧迫。

  由于历史原因,我国目前尚未建立个人破产制度,但相关试点在广东、江苏、浙江、山东等地已深入开展。2021年3月1日,《深圳经济特区个人破产条例》正式施行,成为全国首部个人破产立法。深圳的率先探索和各地的试点实践,为国家个人破产立法奠定了重要基础,积累了有益经验。

  2022年5月6日,全国人大常委会公布2022年度立法工作计划,企业破产法修改案被列入年内审议项目。个人破产制度是否纳入其中?如果纳入,个人破产制度该如何设计?个人破产制度从试点走向全国还要多久?一时成为社会各界热议的焦点。

  带着上述问题,本社记者专访了最高人民法院原审判委员会副部级专职委员、最高人民法院咨询委员会副主任杜万华。

个人破产制度是整个破产制度的基础性制度

  记者:我国企业破产法于2006年通过。根据全国人大提供的数据,从2007年到2020年,我国破产案件共5.9万余件,基本在每年两三千件之间浮动,最少的年份只有不到2000件。而在成熟的市场环境下,通过破产程序退出的企业应该至少占10%以上,甚至30%也不为过。由此可见,我国企业破产制度实际的效果并不是太理想。您认为这是什么原因造成的?

  杜万华:这是由于我国的破产制度并不完整、缺少个人破产这个基础性制度造成的。缺少个人破产制度的基础性支撑,企业破产制度取得良好效果是困难的。

  中国在几千年的历史发展中,形成了适应破产现象的偿债制度和习惯,但没有近现代意义上的破产制度。“卖身为奴”“卖子偿债”“典妻偿债”“父债子偿”“夫债妻还”“人死债不烂”等制度和观念存在了上千年。这种制度是与中国几千年以来自然经济为基础的生产方式和社会形态相适应的。当然,随着社会的发展,存在于漫长的社会发展中的“卖身为奴”“卖子偿债”“典妻偿债”等非人道主义的因素在逐渐减弱,但由于商品经济的落后,近代意义的个人破产制度始终未真正出现。

  改革开放后,我国出现的企业破产制度不是在个人破产制度上的自然演化,而是国家根据我国社会主义市场经济发展的需要,通过立法推进的结果,是一种跨越式发展。

  而从西方个人破产制度在破产制度中的地位和经济社会中的作用来看,近代出现的破产制度起初就是个人破产制度。这种制度是以商品经济为基础的资本主义经济制度的有机组成部分。英国女王1705年签发的“安娜法案”,其基本内容是“诚实而不幸”的债务人,在其财产不能清偿到期债务的情况下,如何清偿债务以及豁免债务人债务的法律规定。这种制度实质上开创了近代意义上的破产清算制度。由于这时企业法人制度尚未产生,这种破产清算制度实质上就是个人破产制度。这种个人破产制度既保护了债权人对自己债权的平等受偿权,又让本来就无法完全清偿债务的债务人得以解脱,既了结了债权人与债务之间的关系,又让“诚实而不幸”的债务人有了重新返回社会和回归市场的机会和可能。

  从市场经济为特征的资本主义生产方式形成开始,破产制度就成为资本主义制度的一个有机组成部分,它随着资本主义制度的不断发展而逐步完善。在个人(自然人)制度基础上发展而来的企业法人制度的出现,让商品经济为基础的市场主体制度得以发展。因此,个人破产制度是整个破产制度中的基础性制度,企业法人破产制度是它的演进和变化。没有破产制度对投资风险的分散,没有它对投资积极性的保护,就没有现代西方资本主义市场经济。

建立个人破产制度需要公众观念的改变

  记者:对于个人破产,社会上普遍存在一种担忧,就是建立个人破产制度后,会不会成为债务人“逃废债”的手段?

  杜万华:建立个人破产制度,很多人会担心大家是不是都会欠钱不还。但我认为,这一问题可以说目前有初步解决方案:第一,我国已建立失信名单制度,进入这一名单后,将面临不能乘高铁、不能坐飞机等后果,处处受限,这一举措可惩戒大多数有钱却故意不还的人;第二,随着大数据技术的应用,还有支付体系的变化,大额交易是可跟踪的,足以控制转移资产的行为;第三,深圳试点建立了个人破产信息共享和公示机制,这可以有效防范与打击利用个人破产程序来“逃废债”的行为,大大减少信息提供、收集与处理的成本。

  其实,在我国建立个人破产制度,特别需要的是公众观念的改变。由于我国破产制度缺乏现代破产法律文化滋润,故而推进十分艰难。从目前来看,很多人都缺乏现代破产法律文化意识,都将市场主体陷入破产困境视为“没本事”“败家”“害人”等等。凡是陷入破产困境的企业家都感到极没有面子,沮丧、自暴自弃、羞于见人。许多人都没有意识到,陷入破产困境在市场经济条件下是一种正常的经济社会现象,市场主体与自然人一样有“生老病死”,如果已经“死亡”,那么通过破产清算退出市场;如果是“伤病”,那么通过申请破产保护可以得到正常的“疗伤救护”。

  当然,我们也必须认识到,建立了个人破产制度,肯定会有不良的债务人滥用权利,试图通过不法逃废个人债务获取非法利益。因此,建立民事、行政和刑事的制裁措施,打击不法逃废个人债务的行为,树立法律权威就显得十分必要。尤其是对欺诈性破产、逃废债、隐匿资产、转移资产、暴力催债等行为,刑事打击的配套举措必须跟上。另外,还需要加大宣传力度,鼓励依法行权,树立违法可耻的道德舆论氛围,让非法逃废债务成为“过街老鼠,人人喊打”。有这一系列法律制度性措施作保障,利用个人破产制度非法逃废个人债务的现象是完全可以遏制的,没有必要因担心这一可能出现的现象而推迟个人破产制度的建立。

建立个人破产制度是完善社会主义市场经济制度的重要内容

  记者:早在2019年,您就撰文呼吁,我国应该尽快建立个人破产制度。个人破产制度的建立,对经济社会的发展都有哪些好处? 

  杜万华:建立个人破产制度是完善我国社会主义市场经济制度和维护社会稳定的重要任务。

  首先,建立个人破产制度是完善社会主义市场经济制度的重要内容。经过四十多年的努力,我国已经基本建立起了社会主义市场经济制度,这包括社会主义基本经济制度、完善的物权保护制度、知识产权保护制度、市场交易保护制度,市场主体保护制度已基本建立起来。市场主体保护制度之所以叫基本完成,是因为我们已经建立了市场主体准入制度、市场主体活动的平等保护制度等,但在市场主体的退出和救济制度方面,还存在短板,其中最重要的是破产制度还存在短板。而个人破产制度又是短板中的最短板。如果这块短板不补齐,社会主义市场经济制度就不能叫完善,也不可能达到成熟。

  其次,建立个人破产制度是保护投资者投资积极性的重要措施。我国现在拥有1.5亿个市场主体,其中个体工商户所占比重很大。如果对这些投资主体不予以破产保护,就不能解决大量就业问题,生产、消费需求难以拉动,经济难以发展。

  再次,建立个人破产制度,可以较好地维护我国公民的生存权和发展权。通过个人破产制度,从社会的角度对社会成员的利益进行再平衡,防止社会的两极分化特别是防止部分社会成员因债务过重产生的贫困化,从而维护社会的稳定。同时,该制度对解决夫妻共同债务和家庭债务相关问题,维护婚姻家庭稳定也能够发挥很大的作用。

  最后,建立个人破产制度,可以与企业法人破产制度相配合,营造良好的营商环境。比如通过建立个人破产制度使生产经营发生困难的个体工商户,可以采用重整方式吸引投资,创新经营方式、推进技术进步、优化资源配置,推动个体工商户、合伙等自然人主体营商环境的改善,促进经济社会健康发展。

建立个人破产制度时机已经成熟

  记者:随着个人破产试点的推行,近年来,不断有代表委员呼吁制定个人破产法。您认为我国出台个人破产法的时机是否成熟?如果成熟,我国的个人破产法的立法应当如何推进?是在原企业破产法的基础上增加个人破产的内容,还是单独制定个人破产法?

  杜万华:当前环境下,建立个人破产制度时机已经成熟。我个人认为,推进个人破产法的立法,可重点从以下几个方面发力:

  一是利用现行法律制度逐渐培育个人破产制度。通过特区立法方式,初步探索建立个人破产制度。如广东深圳、上海浦东、福建厦门等地已经在进行这方面的尝试。同时充分运用现行法律,探索培育个人破产相关制度。如浙江台州和温州、四川、江苏等地的个人债务集中清算,就是这方面的积极探索。

  二是加快个人破产制度的理论研究和经验总结。目前,全国各地对个人破产制度的研究如雨后春笋,各种论坛、研讨会很多。据我所知,北京、上海、广东、福建、江苏、浙江、山东、四川、重庆等许多地方都成立了破产法学研究会,大力推进破产法学理论研究,总结破产审判工作经验,为破产制度创新和发展做了许多思想和理论准备。

  三是积极宣传包括个人破产法律观念在内的破产法律文化。通过大量宣传,让更多的人逐渐认识到包括个人破产制度在内的破产法律制度在经济发展、社会稳定中的重要作用,逐渐认识到传统偿债观念的局限性,以消除对破产制度畏惧、恐惧、抵触,增强自觉认识、领会和运用破产制度的自觉性。

  四是积极推动国家立法,建立个人破产制度。对于个人破产法律制度的立法,我个人认为:

  1.个人破产制度的建立宜早不宜晚。要以补齐社会主义市场经济制度最短板的紧迫感,推动国家立法进程,不能因担心目前存在的困难而裹足不前。

  2.国家层面的立法宜粗不宜细。由于我国个人破产制度的建立是填补空缺,加之缺少实务经验以及传统观念的顽固性,国家层面的立法应以先建立制度为目的,可先规定基本规则和程序,以后根据实践情况再行补充。至于操作层面的内容,可由最高人民法院通过司法解释来解决,并在实践中逐步完善。

  3.个人破产法不宜单独立法。修改现行企业破产法时,建议将法律名称修改为“中华人民共和国破产法”,个人破产作为其中一章。这样可以在一个法律中,妥善处理好其与企业破产制度之间的相互协调、相互街接,从而减少立法上的矛盾冲突,便于实践中实施。同时,建立个人破产制度时,应当同时提出建立个人信用制度与之配套。具体来说,就是在破产法修改时作出原则规定即可,具体规定可另行制定。

  记者:包括深圳在内的地方个人破产制度试点,为全国立法提供了重要的示范价值。您认为个人破产制度试点最终走向全国还需要多久?

  杜万华:地方个人破产制度试点的方向总体上是对的,对个人破产制度全国立法的推动作用也是值得肯定的。国家层面的个人破产制度已经呼之欲出。在全国人大常委会公布的2022年度立法工作计划中,企业破产法修改案已经被列入年内审议项目。因此全国性的个人破产制度也会随之尽快落地,这是补齐社会主义市场经济制度短板的需要。但整个制度的完善和成熟,相信还有很长的路要走。