卫片执法：挖田造湖、挖湖造景一般是政府主导，“大棚房”一般是企业和个人行为
作者：赵化律师 访问次数：354 时间：2022/03/28
早发现、早制止、严查处各类自然资源违法行为，维护自然资源管理秩序，坚决遏制新增乱占耕地建房，严格保护耕地和矿产资源，尤其是重点保护永久基本农田、可以长期稳定利用耕地和稀土等战略性矿种。从执法角度评估一个地区的自然资源管理秩序，压实地方党委政府责任，督促整改落实，消除违法状态。检验各地自然资源执法工作成效，推动落实严格规范公正文明执法。以卫片执法工作为抓手构建跨部门执法工作平台，推动落实自然资源执法共同责任机制，形成工作合力。（一）制作和下发卫片执法图斑。部有关单位利用卫星遥感影像，按“T+10”的时间要求制作下发卫片执法日常图斑。同时，利用年度国土变更调查和相关监测成果制作补充图斑，按照“一图两用”模式，将上述图斑下发用于开展土地、矿产卫片执法工作。利用高清卫星遥感影像按季度制作下发矿产卫片执法补漏图斑，监测和发现矿产资源硐采疑似违法等特殊情况。卫片执法图斑相关数据通过执法综合监管平台和“国土调查云”下发各级自然资源执法部门。为辅助地方早发现、早制止，卫星原始影像和卫片执法图斑矢量数据通过自然资源卫星遥感云服务平台向自然资源省级卫星应用技术中心下发共享。有条件地区可自主补充开展卫片执法工作。对其他自然资源违法行为，各地也要依法依规严肃查处，不得以卫星遥感未能监测发现等为由不处理。（二）核查填报卫片执法图斑信息。省级自然资源主管部门组织市、县级自然资源主管部门，对部下发卫片执法图斑开展实地核查，根据《土地卫片执法图斑合法性判定规则》《矿产卫片执法图斑填报指南（试行）》分别进行合法性判定，相关信息利用执法综合监管平台或“国土调查云”按“月清”要求及时填报、确认。填报时，对属于新增乱占耕地建房问题要单独标识；对建设用地预审、建设用地审批、城乡建设用地增减挂钩、土地市场动态监测监管、临时用地、设施农业用地、全域土地综合整治试点等部已建有审批、备案、监管等系统的，图斑合法性判定以部审批、备案、监管系统信息为准。地方在执法综合监管平台和“国土调查云”上填报的内容，系统以天为单位自动同步，或根据地方主动操作同步。县级自然资源主管部门对填报数据的真实性、准确性负责。涉及军用土地的，应以机要件单独上报。由部统一移交中央军委后勤保障部军事设施建设局。（三）严肃查处违法违规行为。对于核查发现确属自然资源违法行为且在职权范围内的，县级自然资源主管部门要及时制止、严肃查处。涉嫌构成犯罪的，要及时移送司法机关追究刑事责任。要重点查处新增乱占耕地建房、挖田造湖、挖湖造景、违建“大棚房”等违法行为，及时消除违法状态，最大限度恢复耕种，严格保护永久基本农田和可以长期稳定利用耕地；要重点查处在长江、黄河干流和重要支流沿线、生态敏感区非法用地采矿行为，严格保护生态资源；要重点查处非法开采稀土等战略性矿种的行为，严格保护国家重要矿产资源安全；要重点查处城市更新、历史文化保护相关领域中未批先建及违规编制、修改、批准和实施国土空间规划等行为，尊重城市自然地理格局，严格保护历史文化空间。对其中性质恶劣的重大典型案件，采取部、省两级直接立案查处、挂牌督办进行查处，处理结果公开通报。要督促分类整改，强化整改措施，限期消除违法状态。违法行为查处整改情况要在执法综合监管平台中及时填报、更新，并与卫片执法图斑核实结果进行关联。按照《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）有关要求，对违法违规占用耕地从事非农业建设的，省级自然资源主管部门要按月度先行冻结补充耕地储备库中违法用地所在地的补充耕地指标，地方拆除复耕并经省级确认后，解除冻结；经查处后，符合条件可以补办用地手续的，直接扣减储备库内同等数量、质量的补充耕地指标，用于占补平衡。冻结指标以及复耕后解除冻结情况，要纳入卫片执法成果一并报部。对发现的“非粮化”等问题，各级自然资源执法部门要及时移交同级相关业务部门处理。属于生态环境、水利、农业农村、林草等部门管辖范围的违法行为，地方自然资源主管部门应及时移交并做好记录。（四）内业审核。省级自然资源主管部门要在县级自然资源主管部门按“月清”要求确认上报数据后一个月内，完成内业审核工作，提高填报数据真实性、准确性和规范性。对审核不通过的图斑，省级自然资源主管部门应督促下级自然资源主管部门限期修正。下级自然资源主管部门拒不修正的，省级自然资源主管部门可直接认定并另外标注图斑性质。部将组织有关单位按季度开展内业审核工作，对审核不通过图斑，将督促省级自然资源主管部门限期修正。对弄虚作假、填报不实等问题严重的地区，部将组织核查并进行通报。（五）实地抽查。省级自然资源主管部门要适时组织对疑似违法占用耕地面积较大的图斑及其整改结果、疑似持续违法开采且开采量较大的图斑或违法严重地区开展实地抽查，及时发现、查处重大违法行为，检验地方查处整改落实情况的真实性。对新增建（构）筑物疑似违法占用耕地100亩以上的图斑，省级自然资源主管部门要组织逐一实地核查，核查结果应按“月清”要求及时报部。部将根据情况，选取重点图斑和重点县市开展实地抽查。（六）预警约谈问责。继续沿用2021年卫片执法工作问责比例计算方法评估2022年各地自然资源管理秩序。部建立违法严重地区预警通报机制，对违法占用耕地面积比例达到或接近全年度问责标准的地区以及矿产资源违法严重地区，定期向省级人民政府发函提醒。对土地、矿产资源违法严重地区，省级自然资源主管部门要报请省级政府开展约谈，压实省以下地方各级党委政府责任，督促限期整改。要坚持开门约谈，鼓励邀请本地主要新闻媒体参加，公开宣传报道，充分发挥约谈警示震慑作用。对达到《违反土地管理规定行为处分办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定情形的地区，要按干部管理权限向纪检监察机关移交问题线索。省级自然资源主管部门要加强对约谈问责地区后续整改落实情况的持续监管，并将约谈问责及整改落实等情况报部。对整改落实不力的，省级自然资源主管部门要公开通报或挂牌督办。对发现应问责而未问责的地区，部将直接移交有关纪检监察机关处理。2022年7月31日前，省级自然资源主管部门要将上半年卫片执法成果和报告报部，2023年3月31日前，完成2022年全年度卫片执法成果审核及汇总分析，将年度卫片执法成果报部。因不可抗力原因不能按时报部的，须向部书面申请，并提出解决措施和方案，明确延期上报时间。
（一）加强组织领导。按照党中央、国务院有关要求，耕地保护实行党政同责，地方各级党委政府对本地区生态环境和资源保护情况负总责。卫片执法工作是落实最严格耕地保护制度和生态环境保护制度的重要抓手，地方各级自然资源主管部门要主动向同级党委政府汇报，加强组织领导和人员、经费等支持保障，建立健全卫片执法工作协同推进机制，确保顺利完成卫片执法各项工作。对涉及的交通、能源、水利设施，保障性住房、设施农业等违法违规用地问题，要形成清单及时移交相关部门，共同推动整改落实。（二）加强统筹协调。统筹协调与自然资源开发利用、国土空间规划、用途管制、耕地保护、矿业权管理、矿产资源保护、生态修复等自然资源内部管理部门的关系，处理好保护和发展的关系，加强自然资源“全链条”监管，推动工作协同联动，共同遏制自然资源违法行为。要将卫片执法作为坚决遏制新增乱占耕地建房问题的重要手段，充分发挥专项整治协调机制作用，及时消除违法状态，严格保护耕地。统筹协调卫片执法与耕地卫片监督、国土变更调查等工作的关系，加强技术支撑、创新工作方式、实行成果共享，尽量避免重复核查、举证，切实减轻基层工作负担。（三）强化监督监管。要把消除违法状态作为衡量卫片执法工作成效的主要标准，但要防止简单化、一刀切，一拆了之。对卫片执法中发现的问题，坚持“既查事、又查人”的原则，严肃处理。要主动自觉接受国家自然资源督察机构的监督，对督察指出的问题，按照相关规定和要求落实整改。按贯通协作机制的要求，将相关成果作为领导干部自然资源离任审计的重要指标，推动建立长效机制。（四）严格合法性审查。地方各级自然资源主管部门要按相关要求及时对建设用地预审、建设用地审批、城乡建设用地增减挂钩、建设用地供应、临时用地、设施农业用地、全域土地综合整治试点等信息进行备案、填报，确保图斑合法性判定权源信息全面、真实、准确。对经核实发现图斑合法性判定问题突出的，部将公开通报。
新增乱占耕地建房、挖田造湖、挖湖造景、违建“大棚房”问题
这四类问题从2020年以来就是重点，今年继续保持高压态势。从去年情况看，各地农村乱占耕地建房问题虽然数量和面积明显下降，但仍然禁而不止，时有发生，个别地方问题还比较突出。从原因分析，大多数是出于侥幸心理，也有个别特殊情况，属于无奈之举，比如政府和有关部门主导的拆迁安置房、农村污水处理站等，当然主要原因还是基层监管不力，盖的时候没人管，盖完以后就去拆，有的还拆不动。从类型分析，违法占用永久基本农田的养殖项目占比最多，有的地方达到百分之七八十，这主要是因为一些地方出了村就是永久基本农田，很难找到合适的一般耕地，而且大多数养殖户根本不清楚具体地块的地类和是否划入永久基本农田。由于去年抓得比较严、拆得比较多，而且从2021年9月1日以后按照新《条例》实行重罚（一平米最高1000元），预计今年新增乱占耕地建房问题会越来越少，但由于一些地方不重视普法宣传，基层监管缺失，仍然还会出现一定数量的新增问题。挖田造湖、挖湖造景一般都是县级政府主导，过去比较多，也比较普遍，预计今年不会有太多新增的，如果出现只能是极个别地方的极个别现象，或者说，除非极个别地方政府领导“脑子进水了”。“大棚房”问题一般都是企业和个人行为，个别也有搞旅发大会地方政府主导的，多为乡村文旅项目。经过近年来开展的“回头看”，新增问题很少，预计今年如果发生新的，也是极个别的，或者说是实在“不长眼”的。这是今年新提法，主要是针对这两个领域中未批先建及违规编制、修改、批准和实施国土空间规划等行为。实施城市更新行动，是党的十九届五中全会首次提出的，是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目。本文为规划师笔记精选文章。2021年8月30日，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。关于历史文化保护，2021年3月8日，自然资源部、国家文物局印发《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》。将这两个领域列为今年卫片执法重点，既是新要求，也是新动向，需要引起重视，重点关注。
附件：
自然资源部办公厅
关于印发《土地卫片执法图斑
合法性判定规则》的通知
自然资办发〔2021〕65号
各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，国家林业和草原局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局： 为加强自然资源执法和督察工作，促进土地卫片执法工作常态化、规范化和制度化，充分发挥土地卫片执法在保护耕地、保护资源、维护自然资源开发利用秩序中的重要作用，制定《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，现印发给你们，请遵照执行。为加强自然资源执法和督察工作，促进土地卫片执法工作常态化、规范化和制度化，充分发挥土地卫片执法在保护耕地、保护资源、维护自然资源开发利用秩序中的重要作用，制定本规则。卫片图斑下发时已依法办理农用地转用、土地征收审批手续，并在动工建设以前办理了供地手续，且在批准范围内建设的图斑或地块。政府为供地而进行土地平整的图斑或地块可以不提供供地手续。对于各类基础设施用地，提供划拨决定书等供地文件。2.卫片图斑下发时已依法取得先行用地手续的图斑或地块。在动工建设以前，经有权机关批准，办理了先行用地审批手续，在批准范围内建设的图斑或地块。3.卫片图斑下发时已办理其他合法用地手续的图斑或地块。已依法取得不动产权证书(含土地使用权证等)的图斑或地块；符合增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策并办理了相应手续的图斑或地块；依据有审批权限的省级以上人民政府相关特殊政策，已取得相关用地文件的图斑或地块。1.发展改革、自然资源、水利、交通运输、农业农村、林草等部门对建设项目下发的用地预审、临时用地、设施农业用地、项目用海批复等文件，以及采矿许可证、施工许可证、取水许可证等证件，不得作为合法新增建设用地的判定依据(法律法规另有规定的除外)。2.地方审批的农用地转用、土地征收审批等文件涉及占用永久基本农田，批文在前划定在后的，应如实上报，部将核实是否属于永久基本农田划定不实等情况；划定在前批文在后的，应予以核实，属于违法审批的，按新增非农建设违法用地上报。上传相关证明文件必须填写批文或证书文号、出让合同或划拨决定书电子监管号，包括农用地转用、土地征收审批、供地、先行用地、不动产权证书、增减挂钩、工矿废弃地复垦利用以及经有审批权限的省级以上国家机关同意的相关特殊政策批准文件的扫描件和能够证明用地位置范围的相关证明材料(如，界址点坐标文本或者图件扫描件)。①违法批准占用。无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的；超越批准权限非法批准占用土地的；违反法律规定程序批准占用、征收土地的；不按照国土空间规划确定的用途批准用地的；不符合临时用地使用范围和使用条件，违法违规进行审批的。②违法供地。依法办理农转征或建新方案审批手续后，违反法律法规规定的方式或程序供地。③违法占地。卫片图斑下发时占用的土地，用地者未申报用地报批手续的；虽已批准但因新增建设用地有偿使用费缴纳等各种原因未能取得批准文件的；采取欺骗手段骗取批准的；虽经批准但属于超过批准数量多占的部分；占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；先行用地批准文件有效期满后续建的；已经取得临时用地批准文件，但未按照批准内容进行临时建设的；临时用地超出复垦期限未完成土地复垦的；假借农业设施项目名义，实施非农建设的。④未供即用。卫片图斑下发时，已依法办理农转用手续，但未办理供地手续，即开始占用土地。①高架路桥非法占用坑塘水面、河道管理范围以外的土地。②除为实施土地整治、土地复垦或农业结构调整等农业建设而进行推填土、平整土地外，未依法取得建设用地批复的，应当判定为新增非农建设违法用地。①省级以上能源、交通运输、水利等重大基础设施项目违法用地，需上传国家部委或省级发展改革等部门文件、重大项目清单等文件的扫描件。②符合临时用地条件的，应当及时在临时用地信息系统备案，提供临时用地批准文件、临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现场状况照片及其他必要的材料。卫片图斑所涉及的国土调查数据库中的现状地类全部为建设用地的，属于存量建设用地。本文为规划师笔记精选文章。在存量建设用地上存在的违反国土空间规划的翻新、翻建、新建行为，应当判定为存量非农建设违法用地。但是，《土地管理法》颁布实施后，在未经审批或无合法权源的建设用地上进行翻新、翻建、新建行为，应判定为新增非农建设违法用地。①占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施的。④未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的。⑤未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设破坏耕作层的种植业设施的。⑥符合相关标准但未经批准占用一般耕地建设农村道路的。对设施农业用地的认定应依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。②对现场核查时处于建设阶段，无法直接通过现场举证反映其农业用途的，由乡镇人民政府出具属于设施农业用地用途的证明材料。1.设施农业用地。是指实际用途符合国家和省有关政策文件确定的设施农业用地认定标准的图斑或地块，包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。2.临时用地。是指符合国家有关临时用地的规定，且已经办理审批手续、签订临时使用土地合同、编制土地复垦方案报告表的临时性用地图斑或地块。其中包括部批准的采矿用地方式改革试点矿区范围内的临时用地和因国家能源保供需要经部同意审批的临时用地。3.农村道路。是指在农村范围内，路基宽度在8米以内，用于村间、田间道路交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路(含机耕道)图斑或地块。4.不改变原用地性质的光伏用地。不改变原用地性质的光伏、风电用地。是指使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建设光伏、风力发电项目，其中不占压土地、不改变地表形态的用地图斑或地块；深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地图斑或地块。5.实地未变化。是指因各种原因导致卫片图斑反映地形地貌发生变化，但监测时段内土地的实际用途未发生改变或者改变符合相关政策规定的图斑或地块。具体类型如下:(1)属于国务院其他有关部门管理范围的图斑或地块，包括林草部门管理范围内，经审批的临时占用林地、草原以及林业、草原生产工程设施用地图斑或地块；水利部门河道管理范围内的图斑或地块(河道管理范围内地类涉及耕地的，一般以国土三调结果认定为准；确属与三调数据有冲突的，应由县级以上自然资源主管部门提供相关处置证明材料)。(3)旅游项目用地图斑或地块。符合旅游业发展用地政策的旅游项目用地中，属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的图斑或地块。(4)建设农田水利设施与农业简易棚(房)形成的图斑或地块。即田间用于引、排、灌的渠道(含渠槽、渠堤、护堤林、小型泵站、涵闸和蓄水池)；用于农业生产的简易棚(房)。(5)土地整理形成的图斑或地块。含高标准农田建设、耕地开垦、旱地改水田或土地综合整治项目。(6)地上种植物调整图斑或地块。即因轮作、休耕、地膜覆盖(大棚)、改种灌木(乔木)等原因产生的图斑。(7)因农业结构调整产生的农用地内部用途调整的图斑或地块。(8)建设用地和未利用地转变为农用地的图斑或地块。(9)边坡治理形成的图斑或地块。即线性工程、隧道及其他项目为保证边坡及其环境的安全，对线性工程路面向上空延伸采用的支挡加固与防护措施，以及地质灾害隐患点治理工程等图斑或地块。不得将属于违法用地的线性工程、隧道及其他项目主体工程部分纳入边坡治理范围。(10)房屋拆迁(征收)形成的图斑或地块。仅因房屋拆迁等造成的非建设变化用地。(11)地下管网(廊)建设形成的图斑或地块。即铺设于地下的油气、燃气、电线、光缆、排水等各类地下管网管廊，建成后可恢复原地类的用地。(12)边角地堆弃土形成的图斑或地块。已取得合法用地手续的建设项目在施工过程中，在项目用地范围外边角地上产生的零星堆弃土，可以在卫片图斑分割后，判定为实地未变化。(13)紧急用地图斑或地块。即抢险救灾、疫情防控等急需先行使用土地或通过工程措施正在恢复灾毁土地原貌的图斑或地块。(14)灾毁地图斑或地块。即灾害造成变化，暂时无法恢复原状的图斑或地块。(15)合法矿区范围内，开采区已经按照矿山生态修复方案治理恢复的部分、地表剥离物等非实质性建设形成的图斑或地块。(17)其他经省级自然资源主管部门认定，依法依规无需办理新增建设用地审批手续的图斑或地块。(1)看护房标准按“大棚房”问题专项清理整治标准执行。(2)将原设施农业用地用于非农业建设的，应判定为新增非农建设违法用地。(3)各类设施农业用地规模应符合各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门制定的相关规范和标准。(1)属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理，需要办理用地审批手续，不得作为实地未变化填报。(2)属于非永久性人工简易设施建设用地的，如果未破坏耕作层的，可以作为实地未变化填报。(1)属于临时使用的，使用结束后应当恢复原状并交还原土地使用者，可以不再办理用地审批手续。(2)属于永久性建设占用的，建设单位应当在应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。其他用地应提供能够全面反映图斑或地块范围内变化原因、用地、建设情况的照片以及相关证明材料:已备案，且已提供有关备案数据、材料的，应填报备案文件文号、备案时间及有关说明。应与部临时用地信息系统中的数据相衔接，并完成系统配(2)涉及占用一般耕地的，须上传能证明县级人民政府已将该农村道路纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的材料。属于国务院其他有关部门管理范围的，须上传相关证明以及审批文件的扫描件。(—)卫片执法图斑拆分要求。有条件的地方可提供拆分后各分图斑的位置和范围，对拆分图斑与下发图斑影像不一致的，应进行举证。(二)举证照片有关要求。本规则中涉及照片应使用具有卫星定位和方向传感器的设备拍摄，且包含拍摄坐标、拍摄方位角、拍摄时间等信息。
