一、裁判规则

我们国家目前行政诉讼制度是建立在“民告官”的基础之上，行政机关只能当被告，不能当原告，也不能提起反诉。行政协议司法实务中，行政机关救济自身权益的路径，通常为通过行使抗辩权拒绝履行协议约定的义务，或者通过申请非诉强制执行途径促使协议相对人履行协议约定的义务。同时，行政协议具有合意性或者合同性特征，合同当事人所享有的合法权利且权利的行使不违反行政性要求的，同样可以适用于行政协议当事人，如主张抵销的权利。

二、基本案情

2009年5月8日，广西壮族自治区融安县人民政府（以下简称融安县政府）根据融安恒裕香油科技有限公司（以下简称恒裕公司）提交的要求享受优惠政策的报告，作出答复：同意出让30亩土地给恒裕公司作为茶油深加工项目建设用地；通过竞拍方式获得该地后，当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给企业，作为企业的建设资金以加快建设进程；要求投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则恒裕公司需返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。2012年4月23日，恒裕公司取得国有土地使用权。恒裕公司于2012年底正式投产，当年实现销售收入29.19万元，上缴税费7.97万元。2013年9月30日，融安县政府对恒裕公司要求以技改扶持资金形式兑现专项补贴资金166.84万元的请示决定暂不兑现。2014年1月13日，融安县价格认证中心出具恒裕公司机械设备价格认证：恒裕公司存放于厂内用于生产的机械设备认证价格合计为783.7万元。恒裕公司于2018年1月24日提起行政诉讼，请求判令融安县政府履行承诺的优惠政策，即给付涉案答复中第一点允诺的资金。诉讼中，融安县政府提出抗辩，其不兑现承诺是因恒裕公司未达到年产值2000万元、年税收150万元的要求。

广西壮族自治区柳州市中级人民法院一审认为，融安县政府在恒裕公司达到原允诺的条件后，就应当履行其允诺，支付恒裕公司扶持资金。遂判决：融安县政府支付恒裕公司166.84万元。融安县政府不服，提出上诉。

广西壮族自治区高级人民法院二审认为，虽然恒裕公司建设投资达到180万元的条件，但至本案诉讼时，恒裕公司一直未达到年产值2000万元、年税收150万元的条件要求，其请求返还扶持资金的条件未成就。融安县政府作为行政协议的行政机关，按现行法律规定，其不能作为行政诉讼的原告通过行政诉讼来主张权利，但其可以采取不依约履行义务的抗辩方式来行使权利，在双方义务具备相互抵销的情况下，融安县政府无需先行兑现扶持资金。遂判决：撤销一审判决，驳回恒裕公司的诉讼请求。

四、典型意义