【观点概述】
行政机关在履行行政协议过程中依法享有行政优益权，可以根据实现公共利益或行政管理目标的需要单方变更或解除协议。而行政协议作为一种特殊的行政行为，其本质上包含一般协议所具备的公平、自由、自愿原则，尽管协议双方地位不对等，但出于秉持自由协商、自愿订立原则，保护相对人的合理信赖利益，法律对于行政机关行使行政优益权进行了严格的限制，仅当公共利益受到威胁和侵害，或国家政策发生重大调整时，方能行使该权力。且在行使该权利时，应当对公共利益的具体情形作出释明，并提出相应的证据予以证实，且单方调整需符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低，此外还应对相对人因此造成的损失依法或依约给予相应补偿。比例原则要求行政机关拟实施对行政相对人不利的行政行为时，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为对于达到相应行政目的或目标是必要的以及实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益才能实施，且在实施过程中，必须选择成本最小、收益最大、对行政相对人权益损害最小的实施方案。
【检索主词】
一级检索词：行政协议
二级检索词：行政优益权 比例原则 解除协议
【裁判文书】
贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔04行初287号
原告时功龙，男，1960年4月13日生，黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。
委托代理人李忠伦，贵州纵贯律师事务所律师。
委托代理人刘燕平，贵州纵贯律师事务所律师。
被告关岭布依族苗族自治县人民政府，住所地：关岭布依族苗族自治县顶云街道办事处海百合广场政务中心。
法定代表人韦朝虎，县长。
委托代理人朱怀琼，关岭布依族苗族自治县人民政府法制办公室负责人，公职律师。
委托代理人汪文卫，贵州巨人律师事务所律师。
原告时功龙认为被告关岭布依族苗族自治县（以下简称关岭自治县）人民政府不依法履行房屋征收安置补偿协议，于2018年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于同月9日立案后，于同月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月6日公开开庭审理了本案。原告时功龙及其委托代理人李忠伦、刘燕平，被告关岭自治县人民政府副县长沈跃及其委托代理人朱怀琼、汪文卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告时功龙诉称：2013年12月10日，被告作出关府[2013]14号《关于关岭自治县花江镇粮管所棚户区改造建设项目房屋征收的决定》，征收范围为关岭自治县花江片区粮管所棚户区改造建设项目规划红线范围内需要征收的建筑物、构筑物及地上附属设施等。征收范围内被征收户共59户，其中居民住宅57户，单位非住宅2户，涉及征收房屋建筑面积约31894.9平方米。同日公布征收公告。2013年12月11日，被告发布关府[2013]15号《关于印发关岭自治县花江镇粮管所棚户区改造建设项目房屋征收补偿方案的通知》。2014年7月15日，关岭自治县棚户区改造领导小组办公室（以下简称关岭自治县棚改办）与原告签订《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，根据该协议约定，征收范围内涉及乙方（原告）和平西街路6号宿舍附24号房屋及附属物需拆除，其中砖混、砖木结构住宅建筑面积63平方米，乙方负责出具有效的房屋权属依据交甲方（关岭自治县棚改办），于2014年7月15日前搬迁完毕腾房给甲方，上述房屋如有产权债务纠纷，由乙方负责自行解决，甲方概不负责；甲方以花江粮食小区8号楼1单元5层3号住宅，建筑面积为59.72平方米的房屋安置给乙方；甲方负责办理产权调换房屋的产权手续给乙方；乙方同意在建设期间自行周转过渡，过渡期为24个月，甲方按乙方原房屋建筑面积，付给乙方临时安置补助费和其他补偿事项的费用合计29380.00元，其中临时安置补助费15120.00元；甲方未按本协议约定期限安置乙方房屋，应对被征收人增发超期临时安置补助费，从逾期之日起，每超一个月，超期临时安置补助费按临时安置补助费递增10%，递增的月超期临时安置补助费最多不超过月超期临时安置补助费标准的5倍。协议签订后，原告如约履行了协议义务，但是，被告于2018年10月12日明确不履行该征收补偿协议，拒绝将该房屋安置调换给原告，严重损害了原告的合法权益。为此，原告多次要求被告履行前述安置补偿协议均遭拒绝。为了维护原告的合法权益，请求：一、判令被告履行与原告签订的安置补偿协议，将协议约定的房屋安置调换给原告，并负责将房屋产权手续办理在原告名下交付给原告；二、判令被告支付自逾期交付安置房屋给原告之日起至实际交付之日止的超期临时安置补助费（暂计截止于2018年11月30日的超期临时安置补助费为17955.00元）。
原告时功龙为支持其诉请提供以下证据：1.身份证、户口簿各一份（均为复印件），证明原告的身份情况；2.关岭自治县花江镇粮管所棚户区改造建设项目房屋征收明白手册、关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议各一份（均为复印件），证明涉案房屋属于单位直管公房，原告对分配所得的房屋，享有合法的使用权；3.视频光盘、视频界面截图、关于履行《关岭自治县棚户区改造房屋征收安置补偿协议（花江粮管所棚户区改造项目）有关问题的答复》各一份（均为复印件），证明被告答复不履行协议违法。
被告关岭自治县人民政府辩称：一、本案原告不是《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》的适格签约主体，其签协议的行为系无权处分行为，如按此协议给原告产权调换，势必会造成国有资产的流失。根据被告前期调查，原告居住的被征收房屋××关××自治县××区粮食管理所（以下简称花江粮管所）所有，该企业在2003年已经改制完成，企业被注销，而拆迁房屋系原花江粮管所分配给原告的宿舍，原告在这之前均每月从工资中扣缴房屋租金，原告无权代表原花江粮管所签订安置补偿协议，其签约行为系无权处分行为。按照征收补偿方案，该补偿协议应由原花江粮管所资产划转接受单位或主管单位作为被征收人与征收实施单位关岭自治县棚改办及租赁方三方才能签订具有产权调换内容的安置补偿协议，原告不具有单独签订协议的主体资格；二、被诉的《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》已由被告作出解除决定，本案诉讼标的已经不存在。被告已于2018年11月作出撤销与原告签订的《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》的行政决定，按照法律规定，该行政决定一经作出，立即发生法律效力，故从该决定发生效力之日起，本案诉讼标的已不存在，如原告坚持起诉，应驳回原告的诉讼请求。
被告关岭自治县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证各一份（均为复印件），证明被告主体资格；2.关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议、领条、房屋户型图、关岭自治县粮管所棚户区改造项目过渡费发放清册各一份（均为复印件），证明原告与被告签订房屋安置补偿协议及被告向原告发放过渡费的情况；3.关岭自治县房屋产权房登记申请审批表045-068号，调查笔录各一份（均为复印件），证明争议房屋系原花江粮管所有，系国有资产，系原花江粮管所租赁给原告使用；4.关岭自治县粮食系统在职工员工花名册，身份证、解除劳动合同关系协议、关岭自治县粮油经营公司企业改制文件及改制资金收支情况、关岭自治县粮油经营公司粮改资金收支档案各一份（均为复印件），证明原花江粮管所已改制以及原告已经按法律规定领取了相关改制费用或享受相关改制政策；5.房屋征收决定、房屋征收公告、房屋征收补偿方案、关于成立县棚户区改造领导小组的通知各一份（均为复印件），证明被告作出的房屋征收决定实体和程序均合法；6.关于解除《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》行政决定书一份（原件），证明为了维护公共利益，被告已经单方解除该行政协议。
本院依职权责令被告补充提交以下证据：关府（1999）26号《关于县粮食局贯彻县粮食流通体制改革实施方案意见的批复》、关粮（2000）局字第09号《关于关岭自治县粮油收储经营公司机构设置、人员落实、网点分布、财产分割的决定》、关粮（99）储字第13号《关于取消粮管所保留原粮油贸易公司的通知》、关府（1999）22号《关于成立县粮油收储经营公司的批复》、关府[2003]22号《关于我县国有粮食购销企业改革和发展的实施意见》、黔粮联[2005]117号《关于印发<关于推进我省国有粮食企业产权制度改革的指导意见>的通知》、关岭自治县粮油收储经营公司出具的证明各一份（均为复印件），证明原花江粮管所与粮油收储经营公司是不同的企业法人，原花江粮管所的变革及改制情况以及涉案房屋全部属于国有，涉案房屋的产权还登记在原花江粮管所的名下，产权登记未进行变更。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；对证据2、4、5的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据3中的审批表无异议，对调查笔录的真实性、合法性、关联性均有异议，调查笔录中陈述的事实是在签协议时已调查登记的事实；对证据6认为不合法；对本院责令被告补充提交的证据无异议。
被告对原告提交的证据1无异议；对证据2、3的真实性无异议，证明目的有异议。
本院对原被告双方所举证据认证如下：对原、被告双方提交的证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。
经审理查明：被告关岭自治县人民政府于2013年11月25日作出《关于关岭自治县花江镇粮管所棚户区改造建设项目房屋征收公告》，征收范围为关岭自治县花江片区粮管所棚户区改造建设项目规划红线范围内需要征收的建筑物、构筑物及地上附属设施等，涉及被征收人共59户，其中居民住宅57户，单位非住宅2户，征收房屋建筑面积约31894.9平方米。同年12月11日发布房屋征收补偿方案，明确征收实施单位为关岭自治县棚改办。原告系原花江粮管所职工，其居住的房屋在征收红线范围内。该房屋系原花江粮管所分给在职职工的住房，每月从职工工资中扣取一定的房租费。1999年，被告关岭自治县人民政府作出关府（1999）26号《关于县粮食局贯彻县粮食局流通体制改革实施方案意见的批复》，同意成立“关岭自治县粮油收储经营公司”，取消粮食局原下属各粮管所法人资格，保留其粮油贸易公司法人资格。2003年，被告关岭自治县人民政府作出关府[2003]22号《关于我县国有粮食购销企业改革和发展的实施意见》，针对国有粮食购销企业进行改制，解除企业职工劳动关系并进行了相应的安置。但改制时未对涉案房屋进行处置，未将分给原告等职工居住的房屋收回，亦未按房改政策出售，原告仍占用该房屋居住至房屋被征收时。2014年7月15日，原告（乙方）作为被征收人与征收部门关岭自治县棚改办（甲方）签订《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，约定：一、征收范围涉及乙方和平西街路6号（宿舍单元附24号）的房屋及附属物需拆除，其中砖混结构住宅建筑面积63平方米，乙方负责出具有效的房屋权属依据交甲方，于2014年7月15日前搬迁完毕腾房交给甲方。上述房屋如有产权债务纠纷，由乙方自行解决，甲方概不负责；二、甲方以花江粮食小区8号楼住宅型号为B，建筑面积为59.72平方米的砖混结构住宅房屋对乙方进行产权调换补偿；三、甲方应负责办理产权调换房屋的产权手续给乙方，办证涉及的相关税费及住宅专项维修资金等按有关规定执行；四、乙方同意在建设期间自行周转过渡，过渡期为24个月，甲方按乙方原房屋建筑面积付给乙方临时安置补助费15120.00元；五、甲方应付乙方其他补偿、补助费14260.00元；六、乙方不按本协议约定期限搬迁，甲方可根据相关法律法规，向人民法院提起诉讼，依法申请强制执行，甲方未按本协议约定期限安置乙方房屋，应对被征收人增发超期临时安置补助费，从逾期之日起，每超一个月，超期临时安置补助费递增10%，递增的月超期临时安置补助费最多不超过月超期临时安置补助费标准的5倍。双方对履行本合同发生争议，可向当地人民法院提起诉讼。2014年7月28日，原告领取了24个月的临时安置补助费及其他补偿补助费共计29380.00元，原告亦按约定腾空了涉案房屋交被告拆除。此后，被告以涉案房屋产权属原花江粮管所，原告在该粮管所改制并获得相应安置后，对该房屋不再享有权利，无权作为房屋被征收人获得安置补偿为由拒绝履行协议。原告不服，提起行政诉讼，要求被告继续履行双方签订的安置补偿协议，并支付超期临时安置补助费。在本案审理过程中，被告于2018年11月22日作出关府行决字（2018）第36号《关于解除<关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议>行政决定书》，决定：解除关岭自治县棚改办与原告签订的《关岭自治县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，责令原告退还已领取的补偿款及过渡费。
本院认为，本案的焦点问题是：一、涉案安置补偿协议是否存在无效情形；二、涉案安置补偿协议是否应当继续履行；三、被告单方解除行政协议是否有效。
行政协议是行政机关为了实现公共服务或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。因此，行政协议案件的审理，要充分考虑行政性与合同性的区分，处理好行政性和合同性的关系。既要适用行政法律规范，又要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
一、关于涉案安置补偿协议的效力问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，对于国有土地上房屋的征收，征收人为市、县级人民政府，被征收人为被征收房屋的所有权人。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被告关岭自治县人民政府成立的关岭自治县棚改办作为房屋征收决定确定的房屋征收部门，具有与被征收人签订安置补偿协议的主体资格。根据双方所举证据，能够认定涉案被征收房屋属于原花江粮管所自管公房，原告系该粮管所职工，并基于此而获得涉案房屋承租权成为房屋的实际使用人，使用权人实质上就是公房的承租人。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》未对公房承租人能否获得补偿以及如何补偿作出规定，但并不意味着在涉及公房征收中不存在公房承租人的问题，公房承租现象在现实中大量存在且十分复杂。本着有合法损失即应获得相应补偿的原则，公房承租人对于因房屋征收而受到的损失依法应当获得适当补偿。故公房承租人虽不属于公房征收关系的主体，但并不影响其可以成为公房征收补偿关系的主体并享有相应的权利。具体到本案，双方所签安置补偿协议虽然存在将原告列为被征收人这一瑕疵，但从协议内容来看，被征收房屋建筑面积为63平方米，而安置房屋建筑面积为59.72平方米，且不互补差价，低于安置补偿方案中对被征收房屋所有权人按“拆一还一”进行产权调换的补偿标准。由此可见该协议虽将原告列为被征收人但并未将其作为房屋所有权人进行等价补偿。综上，该协议并不存在上述主体不适格及没有依据等重大明显违法情形，故不属于无效行政行为。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”结合原、被告双方关于协议效力问题的意见，对于协议是否存在上述无效情形的审查，应从以下几个方面进行判断：
第一，原告在与关岭自治县粮油收储经营公司解除劳动关系后是否还具有涉案公房的承租权。本案中，虽原花江粮管所于1999年被注销，关岭自治县粮油收储经营公司于2003年与原告签订解除劳动关系协议，原告亦领取了相应的安置补偿款，但直至房屋被征收时止，没有任何部门与原告解除房屋租赁关系并要求原告腾退房屋，原告一直在该房屋内居住，应视为房屋租赁关系的存续，该租赁关系并不会因劳动关系的解除而自动解除。且房屋征收部门在开展房屋征收与补偿工作前，应对被征收房屋的权属、区位、面积等情况进行调查，关岭自治县棚改办与原告时功龙签订安置补偿协议是在其对被征收房屋进行调查后作出的，可视为被告对原告时功龙公房承租人身份的认可。故被告辩称原告在解除劳动关系后就不具有继续居住被征收房屋的权利，其已经不再是公房承租人的理由不能成立，不予支持。
第二，涉案安置补偿协议是否损害国家利益即房屋所有权人的利益。本案中，涉案房屋的所有权仍登记在已经注销的原花江粮管所名下，原花江粮管所注销后未对其资产进行处置及明确承继单位，也未进行清算。依据国务院《企业国有资产监督管理条例》第四条：“企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的规定，对企业国有资产进行管理，本身就是人民政府的职责所在，其代表国家对企业国有资产享有所有者权益。由此可见，本案被告在与原告签订征收安置补偿协议中具有征收人与房屋所有权人的双重身份，故双方所签协议并不存在遗漏被征收人（房屋所有权人）的无权处分情形。故涉案安置补偿协议未损害房屋所有权人的利益，被告辩称原告签订协议属于无权处分的理由不能成立，不予支持。但需要指出的是，公房承租权虽具有一定的财产权益，但毕竟不同于房屋所有权，双方所签协议将原告仅享有使用权的房屋按所有权来补偿，的确存在不当之处，导致原告因该协议所获补偿利益超出其实际损失，从而一定程度上造成国有资产的损失。但鉴于原告作为公房承租人，在其享有使用权的房屋被征收时，有获得安置补偿的权利，且结合涉案征收项目的具体补偿方式来看，并未按职工原有住房面积进行安置，而是针对包含原告在内的项目所涉公房承租人无论原住房面积多大，均统一以60平方米左右的房屋进行安置，符合补偿的公平原则和比例原则，不违反法律、行政法规的强制性规定及国家相关保障性住房政策。加之涉案房屋已被拆除，双方在签订协议的过程中不存在恶意串通及原告提供虚假材料、信息等情形，基于信赖保护原则及比例原则，涉案安置补偿协议虽然一定程度上损害了国家利益，但不能以此否定协议的效力。
综上，原、被告双方签订的征收安置补偿协议是双方真实意思表示，没有法律、行政法规规定的无效行政行为情形，也没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，应认定为合法有效的行政协议。
二、关于涉案安置补偿协议是否应当继续履行的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
关于原告未出具有效的房屋权属依据问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，征收部门应先调查被征收房屋的权属，才能实施被征收房屋的安置补偿工作。可见，被告在与原告签订安置补偿协议前，应当已经对被征收房屋权属问题进行过调查，且结合双方签订的协议来看，被征收房屋建筑面积为63平方米，安置房屋建筑面积为59.72平方米，不互补差价，低于安置补偿方案中对被征收房屋所有权人产权调换1：1的补偿标准。由此可以推定，双方在签订协议时已明知原告并非房屋所有权人。并且协议也未将原告出具有效房屋权属依据约定为协议生效或解除要件，被告不能在原告已履行完搬迁腾房交付义务后，以原告未提供房屋权属依据为由拒绝履行对原告的安置补偿义务。故被告以原告未出具有效房屋权属依据为由拒绝继续履行协议的理由不能成立，本院不予支持。
三、关于被告单方解除行政协议的问题。
行政机关在履行行政协议过程中依法享有行政优益权，可以根据实现公共利益或行政管理目标的需要单方变更或解除协议。而行政协议作为一种特殊的行政行为，其本质上包含一般协议所具备的公平、自由、自愿原则，尽管协议双方地位不对等，但出于秉持自由协商、自愿订立原则，保护相对人的合理信赖利益，法律对于行政机关行使行政优益权进行了严格的限制，仅当公共利益受到威胁和侵害，或国家政策发生重大调整时，方能行使该权力。且在行使该权利时，应当对公共利益的具体情形作出释明，并提出相应的证据予以证实，且单方调整需符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低，此外还应对相对人因此造成的损失依法或依约给予相应补偿。比例原则要求行政机关拟实施对行政相对人不利的行政行为时，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为对于达到相应行政目的或目标是必要的以及实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益才能实施，且在实施过程中，必须选择成本最小、收益最大、对行政相对人权益损害最小的实施方案。本案中，被告关岭自治县人民政府单方解除协议，不符合比例原则及信赖保护原则中关于非行政相对人过错不得轻易撤销或改变授益行政行为的要求，实属不当，本院予以指正。此外，对于被告辩称其作出解除协议决定后，本案诉讼标的已不存在的理由。《中华人民共和国行政诉讼法》赋予公民、法人或者其他组织对行政协议的诉权，目的就在于保障公民、法人或者其他组织在行政协议中的合法权益，如果认为行政机关变更解除协议，协议就不复存在的话，那就意味着行政机关可以随意以变更、解除的方式终止协议效力或者不履行，这显然是不符合立法原意的。因此，本案被告单方解除协议后，该协议确定的权利义务关系仍然继续存在。
综上所述，原、被告双方签订的《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。且该协议并不存在法律规定的可撤销及无法继续履行的情形。根据《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的规定，本案原告已按协议约定搬迁腾空被征收房屋，被告也应按照协议约定全面履行自己的义务，但鉴于原告因该协议所获补偿已超出其合法损失，故其要求按协议支付超期安置补助费的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：
一、被告关岭布依族苗族自治县人民政府于本判决生效之日起九十日内将花江粮食小区8号楼1单元5层3号建筑面积为59.72平方米的房屋交付给原告时功龙；
二、驳回原告时功龙的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告关岭布依族苗族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 洪 云
人民陪审员 陈 兰
人民陪审员 赵奇斌
二〇一八年十二月二十六日
法官助理朱艳楠
书记员汤晓燕