【观点概述】

在行政诉讼中，人民法院应当对公民、法人或者其他组织提起的诉讼被告是否适格进行审查，对被告不适格的，应当释明并告知原告是否变更被告，经告知原告拒绝变更的，裁定驳回起诉。本案上诉人刘凯一审起诉时提交的证据材料及在案的《乌东德水电站库区库底清理实施方案》《金沙江乌东德水电站元谋库区库底清理工作要求及工作流程》，不能证明被上诉人乡政府组织实施了对上诉人刘凯的果树及承包地、变压器、电线等设施的清理行为。因此，上诉人刘凯以乡政府为被告提起本案诉讼，被告不适格，但一审未进行释明告知径行裁定驳回起诉不当，属认定事实不清，程序违法。

【检索主词】

一级检索词：征收拆迁

二级检索词：是否适格  变更被告  驳回起诉

【裁判文书】

云南省楚雄彝族自治州中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）云23行终57号

上诉人（原审原告）刘凯，男，汉族，1971年3月15日出生，初中文化，住云南省楚雄彝族自治州元谋县。

委托诉讼代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限为特别授权。

委托诉讼代理人侯競峯，北京市盛廷律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。

被上诉人（原审被告）元谋县江边乡人民政府。住所地：元谋县江边乡启宪集镇。

法定代表人文朝坤，系乡长。

上诉人刘凯因诉被上诉人元谋县江边乡人民政府（以下简称乡政府）行政强制一案，不服元谋县人民法院（2020）云2328行初58号行政裁定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月5日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。

一审查明，2010年10月，国家发改委发改办能源〔2010〕2621号《关于同意金沙江乌东德和白鹤滩水电站开展前期工作的复函》，批复同意开展乌东德水电站前期工作。2011年1月1日，云南省人民政府发布《关于禁止在金沙江乌东德水电站工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，3月，中国长江三峡集团公司、长江设计公司在与云南省人民政府、楚雄州人民政府和元谋县人民政府签订协议后，元谋县启动乌东德水电站工程淹没区实物指标调查工作，分别对乌东德水电站建设规划淹没区范围内人口、土地、实物进行调查确认。随后项目业主中国长江三峡集团公司编制了《金沙江乌东德水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划大纲》和《金沙江乌东德水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划报告》。2014年11月，云南省人民政府云

政复〔2014〕38号《云南省人民政府关于金沙江乌东德水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划大纲（云南部分）》，

批准了《金沙江乌东德水电站可行性研究阶段建设征地移民

安置规划大纲》。2015年8月，云南省移民开发局云移发〔2015〕118号《云南省移民开发局关于金沙江乌东德水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划报告的审核意见》，审核同意《金沙江乌东德水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划报告》。2015年12月16日，乌东德水电站经国务院核准建设。2017年，元谋县人民政府根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《金沙江乌东德水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划大纲》，出台《元谋县金沙江乌东德水电站建设征地移民搬迁安置工作方案》，启动移民搬迁安置工作。涉及刘凯户的承包土地及地上附着物在2011年实物指标调查过程中已经进行登记确认，但刘凯因对搬迁安置补偿补助不满意，拒绝搬离库区。2019年6月12日，元谋县委办公室、元谋县政府办公室共同下发《乌东德水电站元谋库区库底清理实施方案》，计划于2019年9月10日至2019年9月30日对刘凯户所在的龙街村进行库底清理。并将乌东德水电站元谋库区库底清理工作承包给云南文斌市政建筑工程有限公司负责施工。2019年11月29日，云南文斌市政建筑工程有限公司在库底清理施工过程中对刘凯户位于库区内的承包地同时进行清除。2020年1月，乌东德水电站正式下闸蓄水。2020年5月，乌东德水电站第一批机组发电。

一审认为，国家为了公共利益，可以依法对土地实行征

收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告

等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查

封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。本案中，原告的实质争议是对乌东德水电站建设征地补偿、移民搬迁补助有异议，而并非对乌东德水电站建设征地存在异议。对补偿、补助的异议原告已另案提起行政诉讼，本院将在该案中进行审理；对库底清理过程中致其承包地被毁的异议，经审理库底清理的行为系云南文斌市政建筑工程有限公司施工所为，且其承包地在2011年库区实物指标调查过程中已经得到确认登记，不存在实际利益因行政机关行政行为受损的情况，故本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告刘凯的起诉。案件不收受理费，原告刘凯已经预交的50元，依法退还。

上诉人刘凯上诉请求：1.撤销一审（2020）云2328行初58号行政裁定，责令一审法院继续审理；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：上诉人系云南省楚雄彝族自治州元谋县江边乡龙街村委会龙街村的村民，在该村合法承包土地用于种植。2019年10月-12月期间，因乌东德水电站蓄水工程，被上诉人在没有经过任何合法程序、没有给予上诉人合理补偿的情况下强行将上诉人承包的2.6亩青枣树、4亩葡萄树、4亩桉树推倒，导致承包的土地无法耕种，变压器、电线、电杆、沉井相继被毁坏，严重侵犯了上诉人的合法权益。因此上诉人起诉至元谋县人民法院请求确认被上诉人强制损毁果树及承包地的行政行为违法。后元谋县人民法院认为上诉人不存在实际利益因行政机关行政行为受损的情况，以不属于行政诉讼受案范围为由，驳回了上诉人的起诉，上诉人认为原审法院认定事实不清、适用法律错误。一、本案是基于乌东德水电站建设征地行为而引发的纠纷，被上诉人针对上诉人实施的违法行为从本质上讲就是一种行政强制行为，依法属于人民法院行政诉讼受案范围，应当通过行政诉讼的途径解决纠纷，进而作出相应的判决。本案的背景是在乌东德水电站征收过程中，被上诉人未遵循先补偿、后搬迁的基本原则，在没有给予上诉人实质性的安置补偿的情况下，对上诉人的果树、承包地强制毁损。上诉人作为承包地及果树的合法权利人，在利益受到侵害时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被上诉人实施的行政强制行为已经直接对上诉人的权利义务产生了实质影响，上诉人有权依据本法向人民法院提起确认被上诉人强制毁损行为违法的诉讼。二、被上诉人是本案被诉行政行为的适格被告，云南文斌市政建筑工程有限公司作为民事主体，不具有实施库区清底等行政强制行为的主体资格。1.从被上诉人提交的乌东德水电站元谋库区库底清理承包合同可知，承包人云南文斌市政建筑工程有限公司在清理库区工作中具有一定的流程与规范，在符合合同约定条件的情况下才会对库区库底实施清理工作。即根据承包合同第八页第(9)项规定，乡土林木及工程建构筑物，淹没线以下的财产已经做了补偿，原则上应全部由承包人处置；但为了让利移民，集体及个人财产优先由乡政府、村集体和移民在承包人进场前进行拆除、移植、变卖等处置，在移除清理过程中所产生的费用和安全责任事故由具体实施人负责，与发包人和承包人无关。再结合金沙江乌东德水电站工作要求及工作流程第二项规定，明确了上诉人具有做好施工工作面移交工作的法定职责。由此可见，就实施主体而言，上诉人作为库区清底施工工作面移交工作的受益主体，可以直接对淹没区的移民实施涉案行政强制行为，且在行政行为实施的当天出现在了现场，符合实施具体行政行为的时间因素，应当承担相应的主体责任。2.根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十七条规定，县（市、区）人民政府根据经批准的移民安置规划组织实施库底清理工作。从以上规定可以看出，市（县、区）人民政府才是移民安置工作的责任主体及实施主体，负责组织和实施本行政区域内的大中型水利水电工程移民工作及移民库区清理的相关活动。所以云南文斌市政建筑工程有限公司作为民事主体，不具有实施库区清底等行政强制行为的主体资格。3.根据中共元谋县委办公室、元谋县人民政府办公室关于印发的金沙江乌东德水电站建设征地移民搬迁工作方案的通知第33页，明确记载了被上诉人负责履行搬迁安置工作的主体责任。且被上诉人也在搬迁安置工作中与上诉人签订了移民安置协议，那么被上诉人作为受益主体及实施主体，没有全面履行搬迁安置职责，违法对上诉人种植的果树及承包地实施强推强占行为，应作为责任主体承担相应的行政责任。三、2011年的库区实物调查指标程序违法、未经公示，并未得到上诉人的确认登记，已经侵害了上诉人的权利。1.乌东德水电站建设项目与被上诉人的果树、承包地遭受强制毁损具有关联性。相关主体对上诉人的承包地等合法财产进行实物调查登记的目的，也是为了给予上诉人本应获得的安置补偿。但因补偿标准不合理，直接导致了被上诉人对上诉人的果树、承包地强行毁损，上诉人也因此遭受到了财产损失，并非一审法院所述的实际利益没有受到行政机关的损害。2.实物调查指标在作出后，并没有对上诉人进行公示。被上诉人应当按照法定程序，在作出实物调查指标后，通过单独的公示程序对上诉人进行公示。然而被上诉人的实物调查复核申请表、移民规划报告中所附的民意调查表、封库令的张贴、告知等情况也不能证明被上诉人履行了对上诉人的公示职责，且在庭审中也没有提供相关证据予以证明。所以在未经公示的情况下，不能保证登记调查结果的真实性、合法性、合理性，亦不能确认上诉人实际应该享有的补偿权益。3.即便如一审法院所述，上诉人的承包地在2011年的实物指标调查中得到确认登记，被上诉人就可以未经法定程序，直接对上诉人的果树、承包地进行强制毁损吗？根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被上诉人在实施强占强推行为前，应当向有管辖权的人民法院申请强制执行，并向上诉人出示人民法院批准的强制执行决定文书，其无权利直接对上诉人的果树、承包地实施强推行为。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，本案依法属于人民法院行政诉讼受案范围，请求贵院支持上诉人的上诉请求。

被上诉人乡政府未提交答辩意见。

二审查明的案件事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

根据在案证据材料及双方当事人陈述，二审另查明，2011年1月1日，云南省人民政府发布《关于禁止在金沙江乌东德水电站工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》：一、自本通告发布之日起，在金沙江乌东德水电站工程枢纽施工区红线范围内、水库正常蓄水位975米加安全超高范围以下地区及相应的回水淹没区和核定标明的滑坡塌岸区内（涉及……，元谋县江边乡……），任何单位和个人禁止新建、扩建和改建工程项目，不得开发土地、修建房屋和其他设施，不得新栽种经济果木和植树造林，不得进行各行业规划。违反上述规定的，搬迁时一律不予补偿。……三、项目法人应与工程占地和淹没区所在地的地方人民政府共同组织好实物指标调查。上诉人刘凯所在的元谋县江边乡龙街村委会龙街组属于金沙江乌东德水电站的淹没区。2011年4月至5月，三峡集团公司、长江设计公司、县乡人民政府工作人员、刘凯及其所在村委会、村民小组的相关工作人员共同对刘凯户进行实物指标调查，形成《金沙江乌东德水电站建设征地零星树木调查表》《建设征地影响居民人口房屋调查表》《建设征地影响附属建筑物及房屋装修调查表》，上诉人刘凯参与上述实物指标调查，并在相关调查表签字认可。2020年7月14日，元谋县搬迁安置办公室作出2020-36号《乌东德水电站元谋库区安置补偿补助决定书》（以下简称案涉补偿补助决定），并于同日送达刘凯。案涉补偿补助决定的主要内容：一、移民人口明细户主刘凯、妻子何小琼、儿子陶旭辉界定为搬迁、生产安置人口。二、补偿、补助费：按照集中进行安置，补偿、补助费用为771281.87元（详见元谋县金沙江乌东德水电站建设移民补偿标准情况表1-3）。若你户对本决定不服，可以在本决定送达之日起60日内向元谋县人民政府申请行政复议或者6个月内向元谋县人民法院提起诉讼。2020年6月18日，刘凯提起诉讼，要求撤销案涉补偿补助决定，6月19日，一审法院立案受理，10月8日，一审作出（2020）云2328行初57号行政判决，驳回刘凯的诉讼请求。刘凯不服提起上诉，本院于2020年11月27日作出（2020）云23行终61号行政判决，驳回上诉，维持原判。

经归纳双方当事人的主张，本案争议的焦点是：乡政府是否是本案适格被告。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第（二）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）……；（二）有明确的被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。在行政诉讼中，人民法院应当对公民、法人或者其他组织提起的诉讼被告是否适格进行审查，对被告不适格的，应当释明并告知原告是否变更被告，经告知原告拒绝变更的，裁定驳回起诉。本案上诉人刘凯一审起诉时提交的证据材料及在案的《乌东德水电站库区库底清理实施方案》《金沙江乌东德水电站元谋库区库底清理工作要求及工作流程》，不能证明被上诉人乡政府组织实施了对上诉人刘凯的果树及承包地、变压器、电线等设施的清理行为。因此，上诉人刘凯以乡政府为被告提起本案诉讼，被告不适格，但一审未进行释明告知径行裁定驳回起诉不当，属认定事实不清，程序违法。

综上，上诉人刘凯要求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理的上诉请求成立，本院予以支持。一审认定事实不清，适用法律错误，程序违法，裁定驳回起诉不当，二审应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

一、撤销云南省元谋县人民法院（2020）云2328行初58号行政裁定；

二、指令云南省元谋县人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判长　刘　芳

审判员　吴启贤

审判员　杨　洁

二〇二〇年十二月七日

书记员　朱丽娜